近年來，大多數(shù)地方對政府采購監(jiān)管工作進行了一些有益地嘗試，逐步建立了一套政府采購全方位監(jiān)督與管理相結合的監(jiān)管體系，取得了初步成效。但監(jiān)管難度較大，加之政府采購諸多方面工作起步較晚，尚處于探索和完善階段，認識不清，目的不明、體系還不健全等原因，監(jiān)管難度更大。那么，政府采購監(jiān)管到底難在哪里？對策又何在呢？下面，筆者根據(jù)自已學習體會和工作實踐，談談我個人一些粗淺的看法：
首先是采購單位監(jiān)管難。采購人作為采購活動的需求方、購買方，是采購活動的強勢群體，采購人的權力成為不公平競爭和商業(yè)賄賂的主“戰(zhàn)場”，采購人不規(guī)范的行為主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是采購人利用不規(guī)范的行政手段干預政府采購。事先沒有制定采購計劃和預算,利用上級部門或本部門領導之名應急采購,不顧采購程序,盲目限定采購時間及交貨時間,并對評標結果抱個人成見,以“出了問題要采購代理機構及監(jiān)管部門承擔負責”等施壓不確認采購結果。為了逃避政府采購，便以“政府采購價格高、物品質(zhì)量差、采購時間周期長、效率低”等等言語詆毀政府采購，或片面強調(diào)部門的特殊性、專業(yè)性，或以政府集中采購周期長、效率低、買不到自己心目中的產(chǎn)品等為借口，要求自行采購，沖擊了政府采購的正常秩序。二是采購人在編制招標文件的過程中的不規(guī)范行為。以不合理的注冊資金和授權證書設定供應商的入門關；提出的技術條款以及商務條款為一家供應商定制；根據(jù)自己的偏向確定評標標準中的項目分值和各項目占總分的比重；以不合理的交貨期、完工期等條款限制供應商。三是采購人在評標過程中的不規(guī)范行為。在開標現(xiàn)場擅自提高采購標準或隨意增加減少采購預算，以至部分有實力的公司投標報價不符預算而未能進入評標過程；在評標過程中針對某個技術參數(shù)做討論時，并不是如此直接，而是比較隱諱說某某產(chǎn)品，引導專家在打分時傾向于所擁護的供應商。四是采購人在簽訂合同過程中的不規(guī)范行為。 采購法對合同的簽訂時限作出了具體規(guī)定，但對超出時間不簽訂合同的行為如何管理，違規(guī)簽訂合同處罰措施等方面問題沒有作出可操作性的具體規(guī)定。采購人與供應商串通另行訂立背離政府采購合同實質(zhì)性內(nèi)容協(xié)議，或是串通供應商不按招標文件的規(guī)格、數(shù)量、保修期等內(nèi)容簽定合同，降低標準、更改條款，謀取不正當利益的現(xiàn)象也時有發(fā)生。五是采購人在驗收過程中的不規(guī)范行為。串通或要求供應商不按簽定合同的規(guī)格、數(shù)量等條款供貨驗收，通過減少貨物數(shù)量或降低服務標準，獲取現(xiàn)金、物資等謀取不正當利益?；蚬室庠O置障礙或不積極配合驗收，故意推遲采購項目驗收時間，以此向供應商謀取好處。六是采購人在付款環(huán)節(jié)中的不規(guī)范行為。不按招標文件和合同約定結算貨款，包括提前隨意付款或以種種理由拒絕或延緩付款。與供應商串通在項目沒有竣工，沒有完成項目驗收就提前隨意付款，或者在供應商按照要求和時間履行合同后，以種種理由拒絕或延緩付款，以此向供應商謀取不正當利益。
其次是采購專家監(jiān)管難?，F(xiàn)有的專家評標制度存在一些弊端，其中最大的問題是將采購結果的決定權完全交由一個不相關的第三者來決定，而且其決定無須承擔任何責任，即便因結果不合理造成項目失敗也與其無關。筆者認為專家評標制度至少存在以下缺陷：一是權大責小，要憑良心。評標專家掌握供應商中標與否的生殺大權，卻并不為此承擔相應的責任。質(zhì)疑也罷，投訴也好，項目能否順利實施，與其何干？即使項目砸鍋了，專家也不會為此承擔任何責任。財政部在《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第49條中規(guī)定：“…對評審意見承擔個人責任”，但到底是什么樣的個人責任？如何承擔責任？對此均無相應規(guī)定及措施。二是專家不專，良莠不齊。雖然相關法律制度要求專家遵紀守法，客觀、公正、廉潔地履行職責，但由于缺少必要的監(jiān)督措施，只靠專家的道德、良心予以保障，規(guī)定等于空話。有些專家與供應商之間有著千絲萬縷的關系，而有關部門了解甚少。在專家數(shù)量較少的情況下，某些供應商甚至可以把所有專家均納入公關范圍，這就導致了有的專家在這次評標時表現(xiàn)得很“公正”，而在另一次評標過程中卻傾向明顯。甚至還有供應商反映某些專家主動與相關供應商聯(lián)系，表示自己是政府采購咨詢專家，暗示供應商最好有所表示。三是回避制度，難以執(zhí)行?！掇k法》第7條規(guī)定：“在貨物服務招標投標活動中，招標采購單位工作人員、評標委員會成員及其他相關人員與供應商有利害關系的，必須回避。供應商認為上述人員與其他供應商有利害關系的，可以申請其回避?！边@似乎給了供應商可以要求專家回避的權利。這條規(guī)定很好，因為對供應商的監(jiān)督是比較有力的，而且供應商可能比較了解專家是否在某公司任顧問等情況。但在《辦法》第45條中又規(guī)定：“…評標委員會成員名單原則上應在開標前確定，并在招標結果確定前保密?！蹦敲?，之前供應商根本不知道誰來評標，又該如何要求其回避？四是時間有限，影響公正判斷。每次招標少則5家-6家，多則十幾家供應商參與投標。筆者對招標文件做過一個統(tǒng)計，在部分情況下，每份投標文件至少10萬字-30萬字，有些投標文件多達60萬字-70萬字。即使剔除一些商務文件（如各種證書復印件等只需瀏覽內(nèi)容），每次需要評審的投標文件字數(shù)也仍然不少。試想，專家如何在短時間內(nèi)審閱完所有投標文件，并對其方案優(yōu)劣、設備選型合理性等做出客觀、公正的判斷？五是人為因素，無法杜絕。即使評標辦法再完善也不可能完全杜絕評標專家的主觀因素。在工作中，筆者與同事在一些重大項目評標前，無一例外地都制定了詳細而嚴格的指標體系和打分標準，但也很難保證每次都能得到一個客觀而公正的結果。如某評標專家對其中意的投標人的打分全部取上限，而對別的投標人全部取下限，累計后的差值足已否定其他專家的意見。
再次是采購供應商監(jiān)管難。在目前市場環(huán)境下，供應商作為市場主體之一，追逐利潤最大化是其主要經(jīng)營目的，因而產(chǎn)生種種違法違規(guī)行為，按投標時間順序可以為分為三類。一是投標過程中違法違規(guī)行為。提供虛假材料謀取中標（成交）的；不遵守開標紀律，擾亂開標現(xiàn)場秩序的；開標后擅自撤回投標文件，影響招標繼續(xù)進行的；與采購人、投標人（供應商）有串標、圍標、陪標等不良行為的；二是投標后的違法違規(guī)行為。惡意質(zhì)疑、投訴；與采購人另行訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議；不按合同規(guī)定施工，無故拖延工期；提供的貨物、工程和服務降低質(zhì)量等次、以次充好、偷工減料的；中標通知書發(fā)出后，無正當理由放棄中標理由、不與采購人簽訂合同；采取不正當手段詆毀、排擠其他供應商；三是與招投標相關人員的違法違規(guī)行為。向采購人、采購代理機構及評標委員會成員行賄或者提供其他不正當利益的；與采購人、其他供應商惡意串通的。
最后是政府采購預算監(jiān)管難。近年來，全國各地對政府采購預算的編制越來越重視，但如何編制好政府采購預算，一直是為監(jiān)管部門頭疼的問題。其突出問題表現(xiàn)在：一是單位在采購預算編報上敷衍。有的采購單位沒有統(tǒng)籌財力，憑空想象，胡編亂報采購項目，應付差事，沒有將資金預算與采購預算統(tǒng)一起來，漏報、空報、瞞報現(xiàn)象嚴重，使采購預算不能如實、完整地反映預算單位的采購活動，在實際工作中采購預算執(zhí)行困難。二是在采購預算執(zhí)行上乏力。有的采購單位對采購預算的漏報、空報、瞞報行為，導致采購單位要么不執(zhí)行采購預算，要么對采購預算執(zhí)行隨意性較大，甚至突破采購預算，出現(xiàn)賒賬、拖欠或克扣采購資金等行為，軟化了采購預算的約束力，損傷了供應商參與政府采購活動的積極性和主動性，損害了政府形象和聲譽。三是在采購監(jiān)督管理上失控。正因為采購預算編制不實，在執(zhí)行過程中隨意突破，藐視了采購預算的權威性和嚴肅性，使監(jiān)管部門失去采購預算這個強有力的法律依據(jù)作支撐，監(jiān)管乏力，無法評價采購績效，采購預算管理失控。
加強政府采購管理涉及面廣、政策性強，而且還會涉及一些單位和部門行政行為的矯正，涉及單位和個人利益格局和管理權限的調(diào)整，不可避免地會遇到這樣那么樣的矛盾和困難。因此，強化政府采購管理，需要黨委政府、財政和各相關部門共同提高認識，齊抓共管，只有這樣，才能促使政府采購工作真正做到價廉物美、管理有方、監(jiān)督得力。針對以上“四難”的實際情況，筆者認為：加強政府采購監(jiān)督管理必須采取以下幾方面措施：
第一、用制度規(guī)范采購行為。 采購人不規(guī)范的采購行為使政府采購環(huán)境和秩序受到破壞，如何對采購人不規(guī)范行為的進行制約，政府采購監(jiān)督部門應加快制定具體的實施辦法，以制度來規(guī)范政府采購采購人行為。一是加強對評標過程的監(jiān)督。采購代理機構應在開標前宣讀評標紀律，對采購人違紀行為應堅決制止。凡政府采購100萬元（含）以上的項目，其評標過程必須錄像，當天送達監(jiān)管部門備案，并通過政務網(wǎng)，對代理機構的整個評審過程實行現(xiàn)場監(jiān)控。對數(shù)額較大的政府采購項目，檢察院要會同政府有關部門直接參與政府采購的全過程，對招標、投標、開標、評標、中標各階段的真實性、合法性進行監(jiān)督。二是對合同簽訂要實行監(jiān)管制度。緊密結合采購人的投標文件與開標時各項承諾情況進行認真核對，防止供需雙方簽訂的合同違背招標文件和中標供應商投標文件的實質(zhì)性內(nèi)容，或提出附加條款，鑒證方一般應選擇公證機構，也可由政府采購代理機構負責鑒證，或者通過網(wǎng)站公示接受社會各界的監(jiān)督。三是建立驗收工作多方參與制度。采購人雖是驗收工作的主體，但有的大型復雜的項目僅靠采購人自身是很難完成驗收工作的，驗收工作也要象評審工作一樣，組成由技術專家、采購人代表、未成交供應商、社會公眾、權威檢測機構等相關人員組成的驗收委員會，實行集體驗收制度。四是對“分散采購”資金實施財政“直接支付”手段，全面有效地提高財政資金的使用效率。將各個采購人的賬面上的分散采購資金集中支付后，可以避免采購人自己一手采購一手付款的不規(guī)范行為，通過財政“直接支付”手段加強對采購人的監(jiān)管，全面有效地提高財政資金的使用效率。五是制定合理的政府采購目錄和編制采購預算，減少分散采購。采購管理部門應結合本地的實際情況，制定科學合理的采購目錄和采購標準，從源頭規(guī)范采購行為杜絕浪費，并通過進一步完善政府采購資金支付管理辦法，結合國庫集中支付，對違反政府采購規(guī)定的采購項目不予支付，通過開通用戶單位政府采購預算查詢系統(tǒng)，增強預算的剛性和透明性，使政府采購工作進一步規(guī)范有序。六是加強信息化建設，規(guī)范政府采購行為。例如啟動政府采購評審專家電子抽取、電話語音通知系統(tǒng)，最大限度地減少采購人人為因素，通過推行電子化政府采購平臺，詢價和協(xié)議供貨采購項目，采購人可足不出戶進行網(wǎng)上交易，進一步提高采購效率，采購價格也將同步接受社會各屆的監(jiān)督。七是加強宣傳，進一步擴大政府采購影響面，提高政府采購中采購人遵紀守法的自覺性。特別要加強對法律法規(guī)中關于公平競爭、公開透明、誠實信用原則的宣講，利用不規(guī)范行為受到查處的案例作為反面教材，制造強大的輿論氛圍監(jiān)督采購人行為。同時還應建立財政、監(jiān)察、檢察、審計等部門的協(xié)調(diào)工作機制，加大監(jiān)督檢查力度，從嚴治理采購人不規(guī)范行為，防止商業(yè)賄賂行為的侵蝕，使政府采購真正成為陽光下的事業(yè)。
第二、制約評審專家自由裁量權。筆者認為，評標結果完全由專家決定并不妥當。在目前不能完全取消專家評審情況下，至少應減少評標專家的權力，發(fā)揮政府集中采購機構的專業(yè)作用。第一，對小項目或標準貨物采購，如金額小于30萬元的，由采購官員決定。第二，對中等規(guī)模項目采購，可以由采購機構組成采購小組確定。第三，對重大項目，組成采購委員會決定結果。以上做法主要是借鑒了法官判案模式，其優(yōu)點主要有：一是環(huán)節(jié)少，效率高。二是采購機構、采購官員更加專業(yè)化、職業(yè)化。三是人員少，便于監(jiān)督。
第三、依法、依規(guī)處罰供應商種種違規(guī)行為。雖然政府采購監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)不少參與政府采購活動的供應商種種違規(guī)行為，但卻很少披露或者查處違規(guī)供應商，這里涉及到依法取證、證據(jù)可靠的問題。一是處罰依據(jù)要充分。任何決定的做出都要依據(jù)，對違規(guī)供應商的處罰也一樣?！墩少彿ā泛汀墩少徴袠送稑斯芾磙k法》都提到了處理違規(guī)供應商的詳細適用情形，但法律依據(jù)不細化，造成政府采購監(jiān)管部門在處理違規(guī)供應商時舉步維艱，心虛，處理時仍然感到很棘手。比如說，《政府采購法》第七十七條在規(guī)定對供應商處罰的幾種適用情形時提到：向采購人、采購代理機構行賄或者提供其他不正當利益的；拒絕有關部門監(jiān)督檢查或者提供虛假情況的。那么，何謂不正當利益？有關部門是什么部門？財政部門還是紀檢監(jiān)察部門？這些都很模糊。再比如說，《政府采購招標投標管理辦法》提到中標后無正當理由不與采購人或者采購代理機構簽訂合同，或者拒絕履行合同義務的，都應該受到處罰，何謂無正當理由？二是證據(jù)認定主體要清楚。財政部門要取證，讓供應商提供證據(jù)，但財政部門是不是有權取證部門，在法律沒有明確界定。采購人、采購代理機構、財政部門或者其他部門提供的證據(jù)，到底以誰的為準，該信誰的？第一時間現(xiàn)場監(jiān)控的影像資料有效，事后監(jiān)管尋找的證據(jù)不見得就是充分的，法律上或許根本不認，財政部門怎敢亂作為？”三是行政處罰行為要零風險。處罰違規(guī)供應商的行為是把雙刃劍，一把在監(jiān)管部門頭上，一把在供應商身上，如果監(jiān)管部門處理時沒有鐵板子上訂釘?shù)淖C據(jù)，就會自食其果。許多監(jiān)管部門不主張輕易處罰，在于不想在證據(jù)不充足的情況下對供應商進行處罰，最后讓供應商把監(jiān)管部門告上法庭，增加行政成本。況且行政處罰的報批程序很復雜，有時供應商還會申請聽證，提供更多的證據(jù)，監(jiān)管部門容易成為被告。聽證，打官司，耗費人力、財力，行政成本很高。
第四、把好“三關”加強和完善政府采購預算管理。針對上述存在的問題，筆者認為，只有強化預算約束、細化采購目錄，編實、編全采購預算，才能積極推進政府采購的各項工作。 采購預算問題不容忽視。監(jiān)管部門必須“對癥下藥”，把好“三關”，強化政府采購預算管理。一是抓事前監(jiān)督，把好編報關。政府采購采購預算的編制與批復是政府采購工作的起點和關鍵環(huán)節(jié)。一要把握采購預算的同一性。各預算單位應隨同部門預算一起統(tǒng)一編制政府采購預算，與部門預算形成統(tǒng)一的整體，兩者不能割裂開來，將資金預算與采購預算完整地統(tǒng)一起來，精打細算，明確政府采購范圍、采購項目及標準、資金來源、采購方式，確保重點項目，節(jié)約采購資金。二要把握采購預算的全面性和完整性。各預算單位的政府采購預算，將統(tǒng)籌財力與細化采購項目緊密結合起來，從采購項目、資金、行為加以分析統(tǒng)一編報，不得漏報、空報、瞞報，切忌“假、大、空”，搞“赤字預算”或“寅吃卯糧”，必須如實、準確、完整地反映出預算單位全部的政府采購活動。三要實行政府采購預算批復制度。政府采購預算經(jīng)各級人民代表大會批準后便具有法律效力，強化其法律地位，有效保障政府采購資金，保證采購活動的正常進行，從而剛性地約束采購行為。二是抓事中監(jiān)控，把好執(zhí)行關。政府采購項目要通過預算執(zhí)行來完成。采購預算是編制采購計劃的依 據(jù)和基礎，而采購計劃是采購預算的實施方案。各預算單位要嚴肅執(zhí)行批復的政府采購預算，及時向監(jiān)管部門上報日常的政府采購工作計劃。由監(jiān)管部門根據(jù)“先預算后計劃”和先有資金后采購“的原則，加以逐項審核，再批準政府采購計劃，核定具體的采購方式，依法歸集支付采購資金，切實履行監(jiān)管職責。由采購代理機構實行公開操作的采購程序，確保合同順利執(zhí)行，履行采購執(zhí)行職責。這樣，把握好采購計劃的全面性、合法性和有效性，嚴格按下達的采購計劃執(zhí)行，與采購預算一一對應，環(huán)環(huán)緊扣，二者不脫節(jié)，不脫離采購預算控制“軌道”，不虛列采購項目支出，增強政府采購預算約束力，克服政府采購的隨意性，確保采購項目順利、高效的實施，即時滿足采購單位的需求，提高采購計劃的時效性和實用性，保證順利完成采購任務。三是抓事后檢查，把好監(jiān)管關。要從維護政府采購預算的嚴肅性和權威性的角度，對政府采購預算的編制與執(zhí)行，從采購預算的內(nèi)容上著手對政府采購預算實施全面的監(jiān)督檢查。采購單位是否按集中采購目錄及政府采購限額標準編制采購預算；是否將公共支出項目全部納入了政府采購預算；在資金上是否統(tǒng)籌了單位財力，既包括財政預算資金，也包括預算外資金、政府性基金和政府擔保資金等以及與財政性資金配套的資金等；在采購項目上是否包括了所有納入集中采購目錄以內(nèi)或者限額標準以上的擬采購的貨物、工程和服務項目；在采購行為上是否囊括購買、租賃、委托、雇傭等?？词欠癜聪逻_的采購計劃執(zhí)行采購程序，看采購單位采購項目預算金額與合同價款是否相符，有無突破預算項目和標準的行為，有無自行采購行為。這樣，嚴格采購項目的執(zhí)行，及時了解采購預算執(zhí)行情況，嚴肅查處違法違規(guī)行為，保證采購預算執(zhí)行效果，維護政府采購的權威，增強采購預算的法律效力，從而提高財政資金的使用效益，實現(xiàn)政府采購目標。（趙長寶 江蘇省淮安市淮安區(qū)財政局）
來源：中國政府采購網(wǎng)
