公共資源交易改革急需明確幾個問題
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發(fā)布日期：2015年06月25日
相對于行政審批職能改革，公共資源交易改革涉及范圍廣、改革難度極大，觸碰利益格局更深。如何運用改革的智慧、力度和韌性，確保這一領域的改革破題，是黨和政府始終困擾的難題。從目前全國形勢看，要整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺，急需明確一些重要問題。
相對于行政審批職能改革，公共資源交易改革涉及范圍廣、改革難度極大，觸碰利益格局更深。如何運用改革的智慧、力度和韌性，確保這一領域的改革破題，是始終困擾黨和政府的難題。從目前全國形勢看，要整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺，急需明確一些重要問題。
通過立法解決“無法可依”問題
“依法行政是政府部門必須堅守的基本原則”。公共資源交易平臺既然在全國已經形成基本模式，改革就需要通過立法解決“無法可依”問題，通過法律制度建設來指導公共資源交易實踐。
公共資源交易立法是一項技巧性非常強的法律工作，可以從這一領域所體現的公共性、交易性、資源性，去尋求公共資源交易法律的基本性質、基本目的、基本原則、基本內容。同時也要保持政府采購、工程招標投標、土地或產權交易等相對獨立的法律體系。比如，采購或招標代理機構的法人治理或法人責任與公共資源交易平臺立法的關系如何處理，這既要考慮到代理機構的法人獨立責任性，又要考慮公共資源交易平臺的公共服務性地位。再如，公共資源交易立法是否會削弱或破壞產權、土地、政府采購等原來的體系功能建設問題，也是考慮的重點方面。
有一種意見認為，公共資源交易平臺建設通過
政策推動即可，并不需要動用法律手段，因為它具有階段性。理由有三：一是平臺建設的幾大主體如土地交易、產權交易、政府采購、工程招標投標等都有相對獨立的法律制度體系，且運行多年，較為成熟穩(wěn)定。二是平臺整合的初衷是合并同類項，解決之前出現的行為不規(guī)范、管辦不分、信用缺失等問題。但隨著平臺整合的發(fā)展，土地交易、產權交易或政府采購等分行業(yè)的獨立法人治理訴求會加強，專業(yè)化分工更意味著專業(yè)的精細化和行業(yè)的單一化，公共資源交易發(fā)展會受到其相關行業(yè)職業(yè)化、法律化和國際化挑戰(zhàn)。三是雖然公共資源交易在理論的深度和外延的寬度上都比現有的土地交易、產權交易或政府采購強，也具有時代發(fā)展趨勢性，但公共資源交易理論建設十分滯后，難以支撐指導實踐發(fā)展。從現階段看，該平臺更適合以公共服務性為目標為分行業(yè)的理論及制度框架建設服務。
如此看來，公共資源交易領域的法律或政策建設問題需要詳細的調研論證和縝密細致的思考才能判斷。
形成規(guī)則統(tǒng)一的管理體系
公共資源交易總量巨大，幾乎涉及所有政府主體和市場主體，設立獨立的交易管理監(jiān)督部門理所應當。但由于歷史原因、部門分割，理論滯后、職能界定難，以及現實情境等因素，管理機構的設立一直沒有定論。
各地實踐也花開百樣。有的在公共資源交易管理委員會下設辦公室，起著一般性的組織協(xié)調作用；有的設立公共資源交易管理監(jiān)督局，卻無法界定部門職能與管理監(jiān)督局的職能關系，且“無法可依”；有的將財政的政府采購管理職能納入公共資源交易管理辦公室，但未能有效體現管理作用。出現這些情況的主要原因還在于中央層面沒有統(tǒng)一的對應管理部門，以及沒有對地方的統(tǒng)一的指導性意見。
國際上，管理規(guī)范同一政府行為的政府采購與工程招標投標類管理職能由各部門分別負責。這種形式使政府招標與采購行為存在長期沖突，不利于政府工程、貨物和服務采購規(guī)則的統(tǒng)一，割裂了全國統(tǒng)一市場的形成。
結合地方經驗，在中央層面設立或融合工程、貨物和服務采購管理職能勢在必行。此舉能夠促進現代政府采購制度治理體系和治理能力的形成和提高，這既是中國國情的需要，也是國際形勢的需要。
當前各部委大力推行政府購買服務、PPP的實例，都與政府采購關系緊密，形成目標一致、規(guī)則統(tǒng)一的管理體系是單一制國家的必然發(fā)展趨勢。政府工程招標投標在理論上屬于政府采購，在國際慣例上也屬于政府采購。根據法律設定、政府與市場的關系、理論界定、國際慣例和時代發(fā)展趨勢等原則，可以將各部委工程招標投標管理職能統(tǒng)一歸并，由單一部門統(tǒng)一管理。時機成熟或針對地方試點，可以將工程招標投標與政府采購管理職能合并，統(tǒng)一稱為"政府采購管理"，并提升管理部門的規(guī)格，甚至可以獨立設置管理部門。監(jiān)督管理職能內容也可以從微觀、中觀或者宏觀管理方面予以界定。理體系是單一制國家的必然發(fā)展趨勢。政府工程招標投標在理論上屬于政府采購，在國際慣例上也屬于政府采購。根據法律設定、政府與市場的關系、理論界定、國際慣例和時代發(fā)展趨勢等原則，可以將各部委工程招標投標管理職能統(tǒng)一歸并，由單一部門統(tǒng)一管理。時機成熟或針對地方試點，可以將工程招標投標與政府采購管理職能合并，統(tǒng)一稱為“政府采購管理”，并提升管理部門的規(guī)格，甚至可以獨立設置管理部門。監(jiān)督管理職能內容也可以從微觀、中觀或者宏觀管理方面予以界定。
真正落實交易主體責權利
如何依據法律要求，使交易主體（包括政府主體和市場主體）的權利、義務和責任真正落到實處，是公共資源交易改革的核心和關鍵。但實踐中既存在政府主體無法履行法定責任的問題，如有關部門通過審核招標文件（法律沒有賦予的職權）、限定采購主體進入評審委員會（招標人或采購人組成評審委員會是法定職權）等方式限制招標人或采購人的職責履行，也存在政府主體（招標人/采購人）推諉責任，將應有的職責推向代理機構或交易平臺，使采購項目效益、質量和服務打折扣等問題。除了政府主體、市場主體，社會主體也是治理公共資源交易領域問題重要依托。比如，相對于較為成熟，時期也較長的招標投標行業(yè)協(xié)會，政府采購全國性行業(yè)組織籌備多年仍未成立，但政府采購代理機構資質審批已取消。如何通過行業(yè)組織力量加強行業(yè)自律、提升行業(yè)專業(yè)化建設，引導規(guī)范社會中介依法履行職能，成為各省市管理部門的“心頭病”。
這些問題的出現不是僅僅制度建設能解決的。明確交易主體職責既需要具體的行為規(guī)范，也需要建立誠信體系建設，包括政府主體、市場主體、代理機構、評審專家等各當事人的信用體系建設。更需要公共資源交易相關主體的專業(yè)化建設，甚至職業(yè)化建設。這其中，行業(yè)組織承擔著非常重要的使命和責任。當然，還包括法律的嚴格執(zhí)行和有效的監(jiān)督處罰。事實上，這些主體行為建設還未真正建立健全。盡管法律制定的許多責任條款都很具體，但多年來許多仍是“休眠”條款，很少發(fā)揮應有作用。
在中央層面整合公共資源交易平臺難度大，利益格局深，部門意愿相對較低，需要國家高度重視，主動破局。地方實踐經驗多，也急需國家層面予以認同或規(guī)范。
不難看出，由于利益格局的阻礙，法律制度的掣肘，思想認識水平的差距，改革方案依然需要在法律、管理和主體等問題上明確統(tǒng)一，而不僅是單純物理平臺整合或信息技術平臺整合。國家對該領域的重視程度，改革方案對地方和社會呼應程度，都昭示著公共資源交易領域改革的成果取向。（作者：黃冬如，系中國經濟體制改革研究會理事、廣東省佛山市南海區(qū)公共資源交易中心副主任）
來源：中國經濟導報
