履約驗收出了問題，怎么辦
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發(fā)布日期：2014年10月23日
近期，因?qū)β募s驗收環(huán)節(jié)疏于把關(guān)，某地曾發(fā)生學校采購殘次課桌椅的事件。事件一出，政府采購再次被推向風口浪尖。事實上，履約驗收一直是政采工作的難點。那么，對于在此環(huán)節(jié)出現(xiàn)的質(zhì)量、轉(zhuǎn)包等問題該如何處理，筆者結(jié)合具體案例進行了梳理和分析。
中標人申請終止合同
案例：在某實驗室設(shè)備采購項目中，采購人于招標結(jié)束后與中標人簽訂了合同，并按合同約定向中標人支付了30％的預付款。然而在設(shè)備供貨及安裝環(huán)節(jié)，由于自身原因無法履約，中標人提出了終止合同的請求。對于采購人來說，目前工作量已完成40%，如果重新組織采購，時間上來不及。那么此時，采購人可否讓第二中標候選人作為中標人繼續(xù)履行合同？
分析：本案中，采購人已與中標人簽訂合同，屬于合同履行階段出現(xiàn)的問題，適用《合同法》，采購人可以根據(jù)合同約定，要求中標人承擔違約責任。
雖然《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》第60條規(guī)定，中標供應商因不可抗力或者自身原因不能履行政府采購合同的，采購人可以與排位在中標供應商之后第一位的中標候選供應商簽訂政府采購合同，以此類推。但此條規(guī)定只適用于在未簽訂政府采購合同之前放棄中標的情形。
那么，本案中，中標人在合同履約階段因自身原因無法履行剩余合同，導致合同終止的，采取什么方案最佳？筆者認為，可以針對剩余的工作量重新招標。如采購人時間緊迫，建議采購人向財政部門申請更改采購方式，采用競爭性談判等方式實施采購。
貨物質(zhì)量與合同不符
案例：某機關(guān)單位制服采購項目，預算金額1500萬元，共分為4個包。招標結(jié)束后，采購人與4家中標供應商簽訂了采購合同。根據(jù)合同約定，中標供應商如期向采購人提供了貨物，然而由于工作疏忽，采購人在驗收環(huán)節(jié)并沒有發(fā)現(xiàn)其中兩家供應商未按合同約定履約。后經(jīng)他人舉報及監(jiān)管部門核實，才發(fā)現(xiàn)上述兩家供應商提供的服裝存在明顯質(zhì)量問題，與合同約定條件不符。此時，該怎么辦？
分析：《政府采購法》第41條規(guī)定，采購人或者由其委托的采購代理機構(gòu)應當組織對供應商履約的驗收。大型或者復雜的政府采購項目，應當邀請國家認可的質(zhì)量檢測機構(gòu)參加驗收工作。由此可見，驗收工作可以由代理機構(gòu)進行，也可以由采購人進行。而實踐中，采購人自行組織驗收（包括邀請專家參與驗收）已成為一種常態(tài)。
事實上，在履約環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題并非個案，有些政府采購項目甚至根本沒有驗收主體和驗收環(huán)節(jié)，而由于驗收工作專業(yè)性較強，因此一直是政府采購工作的一個難點。對此，筆者建議采購人高度重視該項工作，在履約驗收環(huán)節(jié)明確責任人，如發(fā)現(xiàn)標的物與合同不符，必須查明不符的原因，并根據(jù)具體情形，采取諸如拒絕支付價款，并及時通知代理機構(gòu)和監(jiān)管部門，或要求供應商承擔經(jīng)濟損失等補救措施。
對于本案中的情形，可退還服裝要求供應商重做，而由此給采購人帶來的損失，應由這兩家供應商承擔。
采購人與中標人發(fā)生分歧
案例：在某藝術(shù)館的空調(diào)采購項目中，因采購人滿意的供應商落標，采購人遲遲不愿意出具驗收報告。采購人認為中標供應商未按合同要求提供空調(diào)設(shè)備，供應商則認為已按合同要求提供空調(diào)，是采購人“雞蛋里挑骨頭”，故意刁難。為此，采購人與供應商爭執(zhí)不下，采購人拒不驗收，招標結(jié)束后一年多供應商仍未拿到貨款。
分析：因采購人與中標供應商出現(xiàn)分歧，采購人拒不驗收，實踐中，這種情形十分常見。筆者認為，合同是項目執(zhí)行的標準，驗收工作必須以合同為依據(jù)。如果對于產(chǎn)生分歧的事項，合同中并沒有相關(guān)約定，采購人和供應商應查找招標文件和投標文件的相關(guān)規(guī)定，并依據(jù)其中的規(guī)定來解決分歧。
那么，合同簽訂后，采購人與供應商在履行過程中發(fā)生爭議，對于這類爭議，監(jiān)管部門是否有權(quán)進行監(jiān)管和處理？對此，《政府采購法》中尚沒有明確規(guī)定，而由于政府采購合同為民事合同，此類案件適用《合同法》。依據(jù)《合同法》規(guī)定，此類爭議嚴格來說，屬于在政府采購合同履行過程中發(fā)生的民事糾紛，并非行政爭議，因此監(jiān)管部門無處理權(quán)，更無行政處罰權(quán)。
而鑒于采購人和供應商已產(chǎn)生了分歧，筆者認為除了合同約定的仲裁或其他司法途徑外，還可以按以下辦法進行處理：集采機構(gòu)參與協(xié)調(diào)，同時邀請一定數(shù)量的并經(jīng)雙方認可、且未參加評審的專家組成驗收小組（或邀請獨立的第三方），依據(jù)招投標文件和已簽訂的政府采購合同對該項目進行驗收，并按照合同約定分清責任，驗收費用由有過錯的一方承擔。
中標人擅自分包
案例：某工程類采購項目招標結(jié)束后，采購人與中標人簽訂了合同，但履約期間，中標人將部分工程分包出去，這種情況如何處理？
分析：本案的關(guān)鍵問題在于分包出去的工程是否屬于主體和關(guān)鍵工程？《合同法》規(guī)定，如當事人協(xié)商一致，可以變更合同，但前提條件是，不得違反法律法規(guī)和社會公共利益，否則視為無效的民事行為。
而《招標投標法》第48條規(guī)定，中標人應當按照合同約定履行義務(wù)，完成中標項目。中標人不得向他人轉(zhuǎn)讓中標項目，也不得將中標項目肢解后分別向他人轉(zhuǎn)讓。中標人按照合同約定或者經(jīng)招標人同意，可以將中標項目的部分非主體、非關(guān)鍵性工作分包給他人完成。因此，如果中標人將部分主體和關(guān)鍵工程分包出去，違反了《招標投標法》。
同時，《招標投標法》第30條規(guī)定，投標人根據(jù)招標文件載明的項目實際情況，擬在中標后將中標項目的部分非主體、非關(guān)鍵性工作進行分包的，應當在投標文件中載明。因此，筆者認為，首先，中標項目不能轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包，但可以分包。分包不允許將主體部分和關(guān)鍵部分分包；其次，要分包的需在投標文件中注明，并經(jīng)采購人同意。
建立全方位的驗收機制勢在必行
過去，我國的政府采購重招標過程，輕履約驗收，而近年來，在結(jié)果導向型改革的背景下，履約驗收環(huán)節(jié)的重要性日益突出。
但是，我國政府采購法律體系尚未建立起嚴格的履約驗收管理制度，對于驗收主體、驗收標準、驗收程序及驗收爭議的處理等，相關(guān)法規(guī)中也沒有明確說明。這種情況下，如何強化履約驗收管理？
第一，采購人應明確履約驗收環(huán)節(jié)的責任人，驗收人員必須具備專業(yè)知識，以及較高的政治素養(yǎng)和責任心。第二，建立客觀、透明的政府采購履約驗收制度，引入第三方參與驗收，促進履約驗收環(huán)節(jié)的公平、公正。如可邀請供應商，尤其是提出質(zhì)疑、投訴的供應商參與驗收。第三，各方當事人應齊抓共管，形成監(jiān)管合力。在發(fā)現(xiàn)問題時及時向代理機構(gòu)和監(jiān)管部門反映。審計、監(jiān)察部門要加強對履約驗收行為的監(jiān)督。第四，建立后評估機制，并加強對供應商的誠信考核，將履約過程納入供應商誠信考核的范圍。（作者：馬正紅 單位：上海市政府采購中心）
來源：中國政府采購報
