政府購買服務是否適用政府采購法
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發(fā)布日期：2014年03月18日
■ 章輝
中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”，并且將政府購買服務看作是推進政府職能轉(zhuǎn)變和加快事業(yè)單位分類改革的重要推力之一。那么，如何有效推廣政府購買服務？筆者認為，就當前我國政府購買服務的現(xiàn)狀而言，明確政府購買服務的制度保障尤為關(guān)鍵。
國內(nèi)很多學者認為，政府購買服務尤其是公共服務沒有正式納入我國政府采購法，因此，需要對政府采購法加以修訂，確立其作為政府購買公共服務基本法的地位。這一看法在政府購買服務的實際工作部門也很普遍。也有學者在“政府采購”與“政府購買”概念辨析的基礎(chǔ)上，得出政府采購服務不同于政府購買服務的結(jié)論。更有學者指出，要明確社會組織在我國政府采購法中的供應商地位。
筆者認為，政府購買服務適用政府采購法，政府采購法所稱服務包括公共服務，就該條款而言，不存在修訂政府采購法的問題；而社會組織可以作為政府采購供應商，也已在政府采購法中得到了明確。
服務與公共服務
我國政府采購法第二條第二款指出，“本法所稱政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為?！苯Y(jié)合政府采購法第一條的規(guī)定“為了規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權(quán)益，促進廉政建設，制定本法”，可見，政府采購法所稱“服務”必須同時具備四個要素：一是需求者是國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，二是采購資金屬性是財政性資金，三是采購對象是集中采購目錄以內(nèi)或者采購限額標準以上，四是采購目標是維護國家利益和社會公共利益。通過以上分析，不難得出以下結(jié)論：納入政府采購法中的服務，就是公共服務。
如果從經(jīng)濟學的角度來分析，根據(jù)公共財政的要求，提供公共服務的責任主體是政府。這里所說的公共服務，通常是指政府用來消除市場失靈、滿足社會大眾需求、促進經(jīng)濟和社會發(fā)展所提供的服務，也可稱為“公眾服務”。但是，政府要實現(xiàn)對“公眾服務”的提供，首先必須獲得維持政府自身運轉(zhuǎn)所需要的各類服務，也可稱為“政府自身服務”。因此，政府因消除或彌補市場失靈而提供“公眾服務”的同時，會派生出“政府自身服務”。從這個意義上說，“公眾服務”和“政府自身服務”都是公共服務的范疇。遺憾的是，在當前我國政府購買服務或政府采購的理論研究與實際工作中，通常將政府采購法中的“服務”等同于“政府自身服務”，將政府購買服務中的“服務”等同于“公眾服務”，并得出政府購買服務沒有納入政府采購法范圍的錯誤結(jié)論，因此認為政府購買服務缺乏制度保障。
綜合以上分析，筆者認為，我國政府購買服務具備政府采購法關(guān)于服務四要素的規(guī)定，政府購買服務適用我國政府采購法。
政府購買與政府采購
根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，購買就是買的意思；采購是指選擇購買（多指為機關(guān)或企業(yè)）。顯然，比較購買和采購的含義，采購的內(nèi)涵要窄：一是采購強調(diào)有選擇；二是采購的主體一般是機關(guān)和企業(yè)，這就與家庭和個人的購買相區(qū)別。在國際上，政府采購中“采購”的英文為“procurement”。在國內(nèi)，為區(qū)別政府采購與政府購買，通常將政府購買中的“購買”翻譯為英文“purchase”。根據(jù)《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，purchase的中文含義是購買；procurement則有獲得的意思，尤指費心或費力獲得。可見，在英語中，purchase的內(nèi)涵要大于procurement。因此，如果將“政府采購”一詞用“政府購買”一詞來表達，雖然詞義表達沒有錯誤（因為“購買”的內(nèi)涵要包括“采購”），卻不能準確反映政府部門購買貨物、工程和服務是在一系列規(guī)章制度約束下的審慎決策的結(jié)果。鑒于以上考慮，筆者認為，對于我國時下習慣所說的“政府購買服務”，用“政府采購服務”來表達更貼切。如此，則不存在因“政府采購”和“政府購買”文字使用的不同，而產(chǎn)生政府采購法不適用于政府購買服務的問題。
為什么在我國政府購買服務實施的初期，沒有使用“政府采購服務”一詞呢？筆者認為，這與我國政府采購和政府購買服務的實踐探索基本同步開展有關(guān)。一般認為，政府采購試點的標志是，1995年上海市財政局和衛(wèi)生局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于市級衛(wèi)生醫(yī)療單位加強財政專項修購經(jīng)費管理的若干規(guī)定》，要求對預算價格在500萬元以上的采購項目，要實行公開招標采購；500萬元以下的項目可實行非招標采購形式。政府購買服務試點的標志是，1996年，上海市浦東新區(qū)社會發(fā)展局向民辦非企業(yè)單位“羅山會館”購買服務。由于政府采購和政府購買服務的試點，隸屬不同的主管部門，且任何事物在試點時期，名稱的規(guī)范統(tǒng)一一般少有考慮，更何況是跨部門管理。于是隨著試點的擴大，試點期的名稱也逐步被廣泛接受。
社會組織與政府采購供應商
狹義的社會組織，是指為了實現(xiàn)特定目標而有意識地組合起來的社會群體。與政府、企業(yè)相區(qū)別，社會組織具有非營利性、非政府性、獨立性、志愿性、公益性等基本特征。過去各地探索的政府購買服務，大多是具有公益性質(zhì)的公共服務，因此，也一般是由社會組織來承接。但如果認為我國政府采購法所界定的供應商沒有包括社會組織，得出政府購買服務不適用政府采購法的結(jié)論，則是一種誤解。
我國政府采購法第二十一條明確規(guī)定，“供應商是指向采購人提供貨物、工程或者服務的法人、其他組織或者自然人?！憋@然，社會組織包括在內(nèi)。并且，政府采購法第二十四條還進一步規(guī)定，“兩個以上的自然人、法人或者其他組織可以組成一個聯(lián)合體，以一個供應商的身份共同參加政府采購?！边@更是為社會組織參與政府采購提供了制度上便利。由此可見，社會組織完全符合我國政府采購法關(guān)于供應商資格的規(guī)定條款，可以作為政府采購供應商參與政府采購活動，不存在任何制度障礙的問題。
（作者單位：上海金融學院財稅與公共管理學院）
來源：中國政府采購報
中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”，并且將政府購買服務看作是推進政府職能轉(zhuǎn)變和加快事業(yè)單位分類改革的重要推力之一。那么，如何有效推廣政府購買服務？筆者認為，就當前我國政府購買服務的現(xiàn)狀而言，明確政府購買服務的制度保障尤為關(guān)鍵。
國內(nèi)很多學者認為，政府購買服務尤其是公共服務沒有正式納入我國政府采購法，因此，需要對政府采購法加以修訂，確立其作為政府購買公共服務基本法的地位。這一看法在政府購買服務的實際工作部門也很普遍。也有學者在“政府采購”與“政府購買”概念辨析的基礎(chǔ)上，得出政府采購服務不同于政府購買服務的結(jié)論。更有學者指出，要明確社會組織在我國政府采購法中的供應商地位。
筆者認為，政府購買服務適用政府采購法，政府采購法所稱服務包括公共服務，就該條款而言，不存在修訂政府采購法的問題；而社會組織可以作為政府采購供應商，也已在政府采購法中得到了明確。
服務與公共服務
我國政府采購法第二條第二款指出，“本法所稱政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為?！苯Y(jié)合政府采購法第一條的規(guī)定“為了規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權(quán)益，促進廉政建設，制定本法”，可見，政府采購法所稱“服務”必須同時具備四個要素：一是需求者是國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，二是采購資金屬性是財政性資金，三是采購對象是集中采購目錄以內(nèi)或者采購限額標準以上，四是采購目標是維護國家利益和社會公共利益。通過以上分析，不難得出以下結(jié)論：納入政府采購法中的服務，就是公共服務。
如果從經(jīng)濟學的角度來分析，根據(jù)公共財政的要求，提供公共服務的責任主體是政府。這里所說的公共服務，通常是指政府用來消除市場失靈、滿足社會大眾需求、促進經(jīng)濟和社會發(fā)展所提供的服務，也可稱為“公眾服務”。但是，政府要實現(xiàn)對“公眾服務”的提供，首先必須獲得維持政府自身運轉(zhuǎn)所需要的各類服務，也可稱為“政府自身服務”。因此，政府因消除或彌補市場失靈而提供“公眾服務”的同時，會派生出“政府自身服務”。從這個意義上說，“公眾服務”和“政府自身服務”都是公共服務的范疇。遺憾的是，在當前我國政府購買服務或政府采購的理論研究與實際工作中，通常將政府采購法中的“服務”等同于“政府自身服務”，將政府購買服務中的“服務”等同于“公眾服務”，并得出政府購買服務沒有納入政府采購法范圍的錯誤結(jié)論，因此認為政府購買服務缺乏制度保障。
綜合以上分析，筆者認為，我國政府購買服務具備政府采購法關(guān)于服務四要素的規(guī)定，政府購買服務適用我國政府采購法。
政府購買與政府采購
根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，購買就是買的意思；采購是指選擇購買（多指為機關(guān)或企業(yè)）。顯然，比較購買和采購的含義，采購的內(nèi)涵要窄：一是采購強調(diào)有選擇；二是采購的主體一般是機關(guān)和企業(yè)，這就與家庭和個人的購買相區(qū)別。在國際上，政府采購中“采購”的英文為“procurement”。在國內(nèi)，為區(qū)別政府采購與政府購買，通常將政府購買中的“購買”翻譯為英文“purchase”。根據(jù)《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，purchase的中文含義是購買；procurement則有獲得的意思，尤指費心或費力獲得。可見，在英語中，purchase的內(nèi)涵要大于procurement。因此，如果將“政府采購”一詞用“政府購買”一詞來表達，雖然詞義表達沒有錯誤（因為“購買”的內(nèi)涵要包括“采購”），卻不能準確反映政府部門購買貨物、工程和服務是在一系列規(guī)章制度約束下的審慎決策的結(jié)果。鑒于以上考慮，筆者認為，對于我國時下習慣所說的“政府購買服務”，用“政府采購服務”來表達更貼切。如此，則不存在因“政府采購”和“政府購買”文字使用的不同，而產(chǎn)生政府采購法不適用于政府購買服務的問題。
為什么在我國政府購買服務實施的初期，沒有使用“政府采購服務”一詞呢？筆者認為，這與我國政府采購和政府購買服務的實踐探索基本同步開展有關(guān)。一般認為，政府采購試點的標志是，1995年上海市財政局和衛(wèi)生局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于市級衛(wèi)生醫(yī)療單位加強財政專項修購經(jīng)費管理的若干規(guī)定》，要求對預算價格在500萬元以上的采購項目，要實行公開招標采購；500萬元以下的項目可實行非招標采購形式。政府購買服務試點的標志是，1996年，上海市浦東新區(qū)社會發(fā)展局向民辦非企業(yè)單位“羅山會館”購買服務。由于政府采購和政府購買服務的試點，隸屬不同的主管部門，且任何事物在試點時期，名稱的規(guī)范統(tǒng)一一般少有考慮，更何況是跨部門管理。于是隨著試點的擴大，試點期的名稱也逐步被廣泛接受。
社會組織與政府采購供應商
狹義的社會組織，是指為了實現(xiàn)特定目標而有意識地組合起來的社會群體。與政府、企業(yè)相區(qū)別，社會組織具有非營利性、非政府性、獨立性、志愿性、公益性等基本特征。過去各地探索的政府購買服務，大多是具有公益性質(zhì)的公共服務，因此，也一般是由社會組織來承接。但如果認為我國政府采購法所界定的供應商沒有包括社會組織，得出政府購買服務不適用政府采購法的結(jié)論，則是一種誤解。
我國政府采購法第二十一條明確規(guī)定，“供應商是指向采購人提供貨物、工程或者服務的法人、其他組織或者自然人?！憋@然，社會組織包括在內(nèi)。并且，政府采購法第二十四條還進一步規(guī)定，“兩個以上的自然人、法人或者其他組織可以組成一個聯(lián)合體，以一個供應商的身份共同參加政府采購?！边@更是為社會組織參與政府采購提供了制度上便利。由此可見，社會組織完全符合我國政府采購法關(guān)于供應商資格的規(guī)定條款，可以作為政府采購供應商參與政府采購活動，不存在任何制度障礙的問題。
（作者單位：上海金融學院財稅與公共管理學院）
來源：中國政府采購報
