立足實踐 探索方式方法
萌芽于地方的政府購買服務(wù)改革在經(jīng)歷了個別嘗試、零星試點、摸索前進、局部發(fā)展等階段后，終于在2013年迎來了全面發(fā)展的黃金期。2013年3月28日，國務(wù)院辦公廳下達《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工的通知，其中要求加大政府購買服務(wù)力度，相關(guān)部門要在2013年12月底前提出具體政策。5月6日，國務(wù)院常務(wù)會議研究部署2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作，其中要求加快出臺政府向社會組織購買服務(wù)的指導(dǎo)意見。
7月31日，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究推進政府向社會力量購買公共服務(wù)。會議明確要求各地要制定政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，并勾畫出其頂層設(shè)計方案的基本思路。9月30日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）正式出臺，對政府購買服務(wù)的指導(dǎo)思想、基本原則、購買主體、承接主體、購買內(nèi)容、購買機制、資金管理、績效管理作出具體規(guī)定，自此這項自下而上的改革已經(jīng)完全上升為一項重要的國家政策，結(jié)束了各地自發(fā)推動、無章可循的歷史。
《指導(dǎo)意見》指出購買工作應(yīng)按照政府采購法的有關(guān)規(guī)定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體，這一規(guī)定對發(fā)展壯大政府采購事業(yè)無疑是巨大利好。筆者認為要想做好這一工作，集中采購機構(gòu)必須立足于工作實際，在總結(jié)以往做過的服務(wù)項目的基礎(chǔ)上，探索出適合政府購買服務(wù)項目的方式方法。
抓四大關(guān)鍵 為集采服務(wù)積累經(jīng)驗
筆者所在的江蘇省是最早接觸這項改革的省份之一。隨著江蘇經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，社會公眾需求的多元化和專業(yè)化日益突出，有限的政府公共服務(wù)供給方式日益顯現(xiàn)其局限性。創(chuàng)新社會管理方式，鼓勵社會力量參與公共服務(wù)，已經(jīng)成為政府改革的緊迫任務(wù)。因此，江蘇省政府在2012年提出要加快推行政府購買服務(wù)改革。
2012年底，江蘇省財政廳制發(fā)《江蘇省級政府購買公共服務(wù)改革暫行辦法》，確定了21個政府購買服務(wù)的重點項目，而這些項目的采購任務(wù)主要落在了筆者所在的江蘇省政府采購中心（以下簡稱"采購中心"）身上。在具體實施這些項目過程中，采購中心注重加強和采購單位的主動聯(lián)系，開拓思路，創(chuàng)新方法，逐步形成了一套針對服務(wù)類項目的工作流程，積累了重要的采購經(jīng)驗，為順利、圓滿完成這些項目的采購任務(wù)夯實了基礎(chǔ)。
細處著手 精心打磨招標文件
與貨物不同的是，服務(wù)作為商品的一種，在特征上不具備物質(zhì)形態(tài)，沒有通用標準，再加上出臺背景和受益對象不同，因此，每一個服務(wù)類項目的采購對象都是獨一無二的，在采購中沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以借鑒。以前采購中心在遇到服務(wù)類項目時，大多套用貨物類招標文件，但在實際應(yīng)用時，發(fā)現(xiàn)有很多地方不符合服務(wù)類項目的特點。
2013年以來，采購中心對每個服務(wù)類項目的招標文件都單獨制作，在與采購人充分溝通后，結(jié)合每個項目的背景和特點，制定全新的資格條件、項目需求、商務(wù)條款、評分標準以及合同文本。并通過采購中心內(nèi)部討論、專家論證、上網(wǎng)征求意見等程序?qū)φ袠宋募M行反復(fù)打磨，在沒有任何質(zhì)疑的情況下才最終上網(wǎng)發(fā)布。
深入研究 科學制定評審辦法
由于服務(wù)類商品在采購中無法對其進行直觀測試，其質(zhì)量和標準不像貨物類那樣直接客觀，很難精確地加以描述與定量。為保證評審標準的科學、公正，采購中心要求服務(wù)類項目經(jīng)辦人認真研究與自己所辦理的服務(wù)項目相關(guān)的文件制度，找出其中最核心、最關(guān)鍵的內(nèi)容，作為設(shè)定評審標準的依據(jù)和基礎(chǔ)，并由分管主任帶著項目經(jīng)辦人主動到采購單位去了解項目的詳細情況，聽取采購人對項目的具體要求，與采購人一起商量評審方法，制定評審標準。
另外，由于現(xiàn)有政府采購專家?guī)熘腥鄙俟卜?wù)類別的專家，所以如何選擇評審專家也是服務(wù)類采購的難點。采購中心與采購人一起研究，以一比三的標準配比，在庫外選擇相關(guān)服務(wù)領(lǐng)域的權(quán)威專家，報采購處批準后組成評審委員會進行評審，從而保證了評審工作的順利進行。
靈活操作 合理選擇采購方式
公共服務(wù)采購具有一定的特殊性，不僅要考慮服務(wù)項目本身的管理和操作特點，還要考慮社會評價和社會效益，其復(fù)雜程度遠非普通貨物類項目可比。所以，采購中心根據(jù)服務(wù)類項目的不同特點，靈活選擇適合的采購方式。
一般情況下，正常項目采購中心都是采用公開招標的方式進行。對于日常發(fā)生頻繁且采購金額較小的服務(wù)類項目，如財務(wù)審計等依然采取協(xié)議供貨的方式確定供應(yīng)商。而對于技術(shù)復(fù)雜或性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或具體要求的服務(wù)類項目，如專業(yè)性咨詢與援助服務(wù)等項目采購，則采用競爭性談判方式進行。
加強管理 著力實施履約監(jiān)督
招標采購活動順利實施只是服務(wù)采購項目成功的第一步。與貨物、工程類不同，公共服務(wù)在招標時只能對采購對象有一個描述性的要求，服務(wù)類產(chǎn)品最終能否滿足采購人的需求，需要通過后期對供應(yīng)商的履約情況進行績效監(jiān)管來實現(xiàn)。因此加強政府采購合同履約管理是服務(wù)采購項目成功的另一關(guān)鍵。
2013年，采購中心將履約檢查作為一項重點工作，利用七、八兩個月，集中力量對農(nóng)村中小學塑膠跑道、義務(wù)階段學生教科書、小麥"一噴三防"農(nóng)藥等9個項目的履約情況進行實地檢查。通過檢查，強化了供應(yīng)商的嚴格履約意識，了解了老百姓對公共服務(wù)項目的實際需求，同時也為今后服務(wù)類項目采購積累了寶貴的工作經(jīng)驗。
加強宣傳 強化績效管理
江蘇省政府采購中心（以下簡稱"采購中心"）雖然在推進政府購買服務(wù)工作取得了一些成績，也獲得了有關(guān)采購人的好評，但是采購中心在政府購買服務(wù)工作方面還存在許多問題需要解決，譬如招標文件特別是評審標準的質(zhì)量有待進一步提高，采購人通過政府購買公共服務(wù)的意識還比較淡薄，全程進行績效管理的理念還不到位，對服務(wù)合同履約監(jiān)管亟待加強等等，需要整合各方力量，通過制定完善制度、加大宣傳培訓(xùn)力度，強化績效監(jiān)管等多種措施加以改進和完善，以促進江蘇省政府購買公共服務(wù)改革的全面推進。
加強制度建設(shè)
除《政府采購法》將服務(wù)納入政府采購范圍外，我國并沒有專門的法規(guī)規(guī)章對政府購買服務(wù)作出規(guī)范。雖然現(xiàn)在從國務(wù)院到省市地方政府，都陸續(xù)出臺了關(guān)于政府購買服務(wù)工作的指導(dǎo)意見，但是這些規(guī)定都是比較原則的綱領(lǐng)性文件，缺少具體操作方面的內(nèi)容，且文件層級也比較低。因此，需要進一步加強政府購買服務(wù)方面的制度建設(shè)，在購買內(nèi)容、購買方式、操作程序、預(yù)算管理、績效評價、監(jiān)督檢查等方面研究制定具體辦法，為深入推進政府購買服務(wù)改革提供制度支撐。
加大宣傳培訓(xùn)力度
政府購買服務(wù)工作要想順利推進，提高購買主體的認知意識非常關(guān)鍵。從江蘇省2013年政府購買服務(wù)項目的執(zhí)行情況來看，不少采購人對于政府購買服務(wù)還沒有概念，對政府采購有幾種方式及具體操作程序也不是很清楚，還有一些采購人認為政府購買服務(wù)就是財政部門在變相地"收權(quán)"，將本屬于部門的資金分配權(quán)收回財政，思想上有顧慮，這在一定程度上阻礙了政府購買服務(wù)工作的進一步發(fā)展。因此，需要集中采購機構(gòu)和采購監(jiān)管部門加大宣傳力度，一方面組織采購人參加有關(guān)政府購買服務(wù)方面的專題培訓(xùn)，另一方面利用日常工作接觸的機會進行政策講解，讓采購人充分了解政府購買服務(wù)是順應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的一項改革，從而提高采購人運用政府采購方式實施政府購買服務(wù)的主動性。
強化績效監(jiān)管
服務(wù)產(chǎn)品是看不見摸不著的，服務(wù)采購的難點就在于如何證明服務(wù)產(chǎn)品是否真正滿足購買主體在當初購買時所提出的需求，以及如何評估購買服務(wù)所花的財政資金是否真正發(fā)揮預(yù)期效益。因此，需要集中采購機構(gòu)改變傳統(tǒng)的"重采購輕履約"的工作模式，在執(zhí)行服務(wù)采購項目時，將績效監(jiān)管理念貫穿服務(wù)采購全過程。首先，在制定招標文件時進行充分調(diào)研，構(gòu)建跟蹤評價體系，制定科學合理的績效考核標準。其次，在履約階段與采購人一起定期組織績效考核，并根據(jù)考核結(jié)果進行資金支付，必要時可委托第三方進行績效考核。最后，在項目結(jié)束后要對項目實施情況進行總結(jié)，及時修改績效考核標準，為下一次采購做好準備。
相關(guān)鏈接
江蘇省《關(guān)于推進政府購買公共服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》內(nèi)容選登
三、主要內(nèi)容
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推進政府購買公共服務(wù)工作要突出公共性和公益性，重點在基本公共教育、勞動就業(yè)服務(wù)、社會保險、基本社會服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計劃生育、基本住房保障、公共文化體育、殘疾人基本公共服務(wù)等領(lǐng)域，逐步加大向社會力量購買服務(wù)的力度。對由公共財政資金安排、政府部門組織實施、市場主體較為成熟的公益性社會公共服務(wù)和管理事項，如基本醫(yī)療保險服務(wù)和政府出資的商業(yè)保險、勞動就業(yè)咨詢、職業(yè)技能教育和培訓(xùn)、基本養(yǎng)老服務(wù)、社會困難人員救助、城市規(guī)劃設(shè)計、宣傳會展服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施管護、環(huán)衛(wèi)保潔、綠化養(yǎng)護、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、賬務(wù)管理和審計評估、公共文化體育、殘疾人教育醫(yī)療和就業(yè)服務(wù)等適合社會力量承擔的項目，優(yōu)先列入政府購買范圍。
（二）采購管理。
購買公共服務(wù)項目凡是符合政府采購條件的，均應(yīng)納入政府采購的范疇，嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)法律法規(guī)組織采購。
1.依法選擇采購方式。政府采購公共服務(wù)應(yīng)按照政府采購法的有關(guān)規(guī)定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價或者單一來源采購方式組織采購，按照公開、公平、公正的原則，通過競爭擇優(yōu)的方式選擇承接主體。
2.科學制定采購文件。充分發(fā)揮行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會和專家等專業(yè)優(yōu)勢，準確設(shè)置承接主體資格條件和準入門檻，結(jié)合項目特點制定科學的評審標準和方法，綜合物價水平、工資水平、社會保障規(guī)定、費用成本和財政支付能力等因素編制合理的采購預(yù)算，既節(jié)約財政資金，又保證承接主體的合理利潤，促進公共服務(wù)市場健康發(fā)展。
3.周密組織采購活動。充分考慮公共服務(wù)項目服務(wù)對象廣、影響范圍大、履約周期長、標準要求高的特點，制定不同行業(yè)購買公共服務(wù)的實施辦法和操作規(guī)程，通過適當劃分采購批次或標段、合理確定合同期限等辦法化解社會風險，維護公共服務(wù)的穩(wěn)定與效率。
4.加強合同履約管理。按照規(guī)定程序確定的公共服務(wù)購買合同，嚴禁轉(zhuǎn)包行為。合同應(yīng)明確購買服務(wù)的范圍、數(shù)量、質(zhì)量要求、服務(wù)期限、資金支付和購買主體、承接主體的其他權(quán)利義務(wù)。認真組織履約驗收和動態(tài)考核，督促承接主體嚴格履行合同，將履約情況與其后續(xù)競爭掛鉤，建立優(yōu)勝劣汰的動態(tài)調(diào)整機制。
5.健全監(jiān)督管理制度。加強政府采購活動的全程監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和查處違法行為，維護政府采購公共服務(wù)市場良好的競爭秩序。
（三）其他形式。
結(jié)合不同公共服務(wù)項目的特點和要求，不宜實行政府采購的，積極探索定額補助、以獎代補等其他政府購買服務(wù)的形式。
來源： 政府采購信息報 作者：蔣華中 熊潔
