由于法律規(guī)定不詳盡，單一來源采購這種重要的非招標采購方式在實際運用中存在一些問題，這些問題在區(qū)縣級政府采購中表現(xiàn)尤其突出。區(qū)縣級政府采購發(fā)展相對較晚，是當前政府采購規(guī)范管理的重要領(lǐng)域，規(guī)范區(qū)縣級單一來源采購具有重要意義。本文從單一來源采購在區(qū)縣級政府采購中的實際運行情況出發(fā)，分析了這種采購方式在區(qū)縣級運用中存在的主要問題，并提出了相應的改進措施。
問題多發(fā) 區(qū)縣單一來源采購待規(guī)范
概括來講，區(qū)縣級采購人在運用單一來源方式中，主要存在五個方面的問題。
漠視管理程序 變相指定品牌
《政府采購法》第三十一條規(guī)定：“符合下列情形之一的貨物或者服務，可以依照本法采用單一來源方式采購：（一）只能從唯一供應商處采購的；（二）發(fā)生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的；（三）必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續(xù)從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。但現(xiàn)實采購中，部分區(qū)縣采購人并沒有嚴格按照以上規(guī)定執(zhí)行。
一種情況是采購人上級單位發(fā)文指定供應商，使區(qū)縣級采購人有所憑借，并以此向本級采購監(jiān)督管理部門要求按單一來源進行采購。這類采購人的上級單位完全未將《政府采購法》上述規(guī)定和政府采購分級管理的規(guī)定放在眼里，自定采購方式并強加給下級單位，嚴重放大自我權(quán)力，擾亂了下級政府采購的監(jiān)督和管理。
另一種情況是“先斬后奏”，先完成單一采購再走過場補辦采購手續(xù)。一些采購人利用單一來源采購本身公開性、透明度不高的特性，在采購完成后再到政府采購監(jiān)督管理部門和操作機構(gòu)去補辦手續(xù)，讓已采購完成的項目披上“合法的外衣”。
還有以“時間緊迫”和“信賴某家單位”為由抵制監(jiān)管。部分采購人常以“馬上要開工”、“要立即使用”、“上面馬上要來檢查”等為由制造緊迫感，抵制其他采購方式的運用，迫使監(jiān)督管理部門礙于情面，核準其自定的采購方式。也有少數(shù)采購人以“領(lǐng)導信賴某品牌”或“我們習慣用某種產(chǎn)品”為借口，直接采用單一來源方式采購。
隨意操作 不遵循法定原則
《政府采購法》第三條規(guī)定：“政府采購應當遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則”。而在現(xiàn)實中，部分區(qū)縣采購人卻在應用單一來源采購方式時，對該條規(guī)定置之不理。
首先，忽視公開透明原則，未在政府采購監(jiān)督管理部門指定的媒體上，向社會公開（涉密的除外）實施單一來源采購方式的采購標的、擬采購對象、采購金額和運用單一來源采購方式的理由等。
其次，未認真執(zhí)行公平競爭原則。很多采購人認為，實施單一來源采購方式就沒有競爭，自主裁量的空間就更大。這種認識是不正確的，因為政府采購本身就是一種體現(xiàn)公平競爭的采購活動，只不過單一來源采購方式的競爭性沒有公開招標和競爭性談判等方式強?；谶@種錯誤認識，采購人要么不在指定媒體發(fā)布采購信息；要么在媒體上發(fā)布采購信息的時間很短，或只在一家媒體上發(fā)布，以此限制其他潛在供應商參與競爭，從而達到其從單一供應商處采購，或者從其推薦的商家中采購的目的。
再次，難以認真執(zhí)行公正原則。單一來源采購中，采購經(jīng)辦人能與供應商頻繁接觸，若采購經(jīng)辦人員不是按照一定的規(guī)范條件和程序確定的，而是一直固定或者事先安排的，則極容易使采購談判、成交和驗收過程有失公正，導致廉政風險。
隨意定價 成交缺乏約束
《政府采購法》第一條即指出了施行政府采購的目的之一就是“提高政府采購資金的使用效益”。但許多區(qū)縣采購人在應用單一來源采購方式時總是抱著一種觀點：只要買得到、方便買和買得快就好。為了圖快、圖方便，采購過程中任由供應商隨意定價。與此同時，供應商還抓住采購人的這種心理，不是勾結(jié)采購經(jīng)辦人以次充好，就是高買低配；不是故意抬高價格，就是實行遠遠高于市場行情的有償售后服務。
此等行為嚴重違反了《政府采購法》第三十九條“采取單一來源采購方式的，采購人與供應商除應當遵循本法所規(guī)定的原則和保證采購項目質(zhì)量外，還應當在雙方商定合理價格的基礎上進行采購”的規(guī)定，有違政府采購制度通過實施政府采購購買物美價廉的貨物、服務和工程的初衷。
履約驗收走形式
部分區(qū)縣單一來源采購項目的履約驗收由于采購監(jiān)管被弱化、采購原則未遵循、成交過程輕率，導致履約驗收也流于形式，甚者根本不進行履約驗收。
其原因有兩方面：一是因為采購人握有上級部門所發(fā)文件這把“尚方寶劍”，只把采購作為一種簡單的行政任務來完成，至于供應商的履約標準、質(zhì)量和結(jié)果就成了他們不太關(guān)心的內(nèi)容了?；蛘卟少徣吮旧韺φ少徲械钟|，更甚者是“先斬后奏”式的程序補辦，因此在履約驗收上就成了走形式，不關(guān)心驗收的具體內(nèi)容和驗收的效果。
二是采購監(jiān)管部門在下達單一來源采購方式時已經(jīng)基本了解了采購人的意圖，同時采購代理機構(gòu)在執(zhí)行采購過程中也能了解此類采購的具體情況，通常不會、也不愿意介入此種采購的履約驗收，多在采購文件中注明“由采購人自行組織驗收”以規(guī)避擔責風險。因此，部分區(qū)縣單一來源采購項目的履約驗收幾乎完全控制在了采購人手中，進而形成虛有其名的狀況。
監(jiān)管缺位 力度不足
《政府采購法》明確規(guī)定各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責。同時規(guī)定各級人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購活動有關(guān)的監(jiān)督管理。其中，審計機關(guān)應當對政府采購進行審計監(jiān)督，監(jiān)察機關(guān)對參與政府采購的國家公務員和國家行政機關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)督。
監(jiān)督管理部門在現(xiàn)實中往往把目光和精力放在了公開招標、邀請招標和競爭性談判等采購上，或者采購金額較大的項目上，而忽視了區(qū)縣級采購中比這三類采購方式采購次數(shù)多的單一來源采購。此外，財政部門在下達單一來源方式后，對后續(xù)采購活動的監(jiān)督大多數(shù)是缺位的，特別是對采購人在整個采購活動中的職責履行和違約、違法的監(jiān)督管理更是不足。
再就是監(jiān)察機關(guān)對采購人行為，特別是單一來源方式下采購前行為和采購后行為監(jiān)督力度不夠。同時，監(jiān)察機關(guān)對采購人違規(guī)行為查處后的公布和審計機關(guān)對采購人違規(guī)的審計結(jié)果公布力度也很不足。
對癥施治 完善區(qū)縣單一來源采購管理
加強法規(guī)宣傳 嚴格程序管理
現(xiàn)實工作中相當一批區(qū)縣采購單位經(jīng)辦人員對《政府采購法》等法律法規(guī)不熟悉、不理解，對施行政府采購的認識不夠，導致了在采購方式的應用中出現(xiàn)問題。要從源頭上糾正這一問題，就要針對區(qū)縣采購人開展多形式、多渠道、多途徑和經(jīng)常性的政府采購法規(guī)的宣傳教育活動，使采購人能熟悉政府采購法律法規(guī)，使其對如何應用單一來源采購方式能心中有數(shù)。
政府采購監(jiān)督管理部門必須嚴格政府采購監(jiān)管。一是要由社區(qū)的市以上財政部門建立和完善單一來源采購方式審批制度，可從應用范圍、應用條件、應用申報、應用規(guī)則和審批管理等方面出發(fā)建立統(tǒng)一的審批制度。二是要嚴格單一來源采購方式的審批程序。要求采購人申請應用單一來源方式時必須提供書面申請報告、價格評審證明、信息發(fā)布證明、單位內(nèi)部紀檢或內(nèi)部審計機構(gòu)的審核文件、單位負責人和經(jīng)辦人員的遵紀守法承諾書等。這樣既加強了責任管理和報批依據(jù)的完善，便于政府采購監(jiān)督管理部門審批，又避免了審批流于形式；另一方面，要嚴禁補辦審批手續(xù)，杜絕“先斬后奏”。
提升透明度 信息公告制度化
采購信息的公布，能有效提高政府采購活動的透明度，有利于促進公平競爭，保障采購執(zhí)行的公正。采購信息公告，是解決區(qū)縣級運用單一來源采購方式不規(guī)范問題的有效措施。
很多監(jiān)管人員都有這樣的體會：凡是敢于掛網(wǎng)公示的采購項目，敢于在媒體上“曬”的項目，敢于接受公眾監(jiān)督的項目，其招標采購的原意都是符合政府采購的宗旨的，也是值得信賴的。許多區(qū)縣采購人執(zhí)意使用單一來源采購方式的目的就是為了規(guī)避公開招標等競爭性更強的采購方式，期望逃避公眾監(jiān)督，想方設法擴大自己在采購中的自由裁量權(quán)。
將區(qū)縣單一來源采購項目上網(wǎng)公示接受社會監(jiān)督，能將“暗箱操作”幾率降至最低，大大增加此類采購項目的透明程度，進而有效降低質(zhì)疑、投訴、違紀腐敗等問題。
要嚴格將單一來源采購項目在指定的媒體上公示，公示時間不得少于規(guī)定的時間，并要求充分載明實行單一來源采購的理由、采購的具體內(nèi)容，和在采購單位內(nèi)部公示的情況。只有這樣，才能保證實行的單一來源采購能遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則，也才能廣泛接受監(jiān)督。讓社會監(jiān)督單一來源采購是否屬于“只有唯一供應商”、是否屬于“發(fā)生了不可預見的緊急情況”、是否屬于“必須保證原有采購項目的一致性或者服務配套要求的添購”。
規(guī)范成交過程 確保結(jié)果公正
規(guī)范單一來源采購談判程序，能有效制約單一來源采購方式運用的不規(guī)范，能提高采購到物美價廉貨物、服務、工程的保障系數(shù)。
首先，單一來源采購應建立采購小組。要改變以往由采購經(jīng)辦人單方面與供應商一商談就定價或者由上級部門指導定價的格局，在采購過程中由財務人員或委托代理機構(gòu)聘請的有關(guān)專家事先按規(guī)范程序評定單一來源供應商對采購需求的響應情況，防止供應商虛假響應，在供應商響應的基礎上再次測算單一來源項目價格，以此為基礎再與供應商進行價格談判，進一步保證所采購的貨物、服務或工程既符合需求,又定價合理。
前后并重 強化履約驗收
采購項目履約驗收，是采購的最后關(guān)口，是采購操作的延續(xù)和驗證。沒有嚴格的采購合同履約驗收，即使前期市場調(diào)研充分、采購申請審批嚴謹、成交過程操作規(guī)范，如供應商在這個環(huán)節(jié)以次充好、虛做實報，采購結(jié)果也是失敗的。因此，前后并重，加強履約驗收管理，能保障采購結(jié)果成功。
首先要規(guī)范單一來源采購的驗收程序。要在采購階段預先約定項目驗收人員、驗收標準和驗收方法。要求相關(guān)部門或人員嚴格執(zhí)行驗收程序，不得減少試用時間、減少維保年限、減少驗收環(huán)節(jié)。
其次要強化履約過程的管理，不能等到項目完工或者全部供貨、服務完成后才進行。采購合同履行完畢后統(tǒng)一組織的驗收，往往由于工作量大使驗收流于形式。應采取定期檢查或隨機抽查的方式加強履約過程管理，促使供應商保質(zhì)保量地履行采購合同。
最后是要明確采購人、采購代理機構(gòu)和采購監(jiān)督管理部門在履約驗收工作中的具體責任。雖然《政府采購法》第四十一條的規(guī)定明確了采購人是驗收的法定主體，但采購人該如何組織驗收、需要承擔哪些責任還未進一步明確，只有責任明確了，采購人在驗收中就不敢應付。
再從《政府采購法》第六十一條的表述看，集中采購機構(gòu)亦有合同審核、履約驗收的管理職能。集中采購機構(gòu)應在明確參與采購項目驗收人員的職責權(quán)限的基礎上，積極協(xié)助采購人完成履約驗收工作，不可輕易放棄法律賦予的采購后續(xù)管理職能。
作為法定監(jiān)督管理部門的財政部門，也應重視履約驗收工作，明確自己的項目驗收職責，安排專人負責，領(lǐng)導和監(jiān)督政府采購的履約驗收工作，保障項目采購的成功。
各方協(xié)力 強化監(jiān)督
采購監(jiān)督的全面覆蓋，能有效提高區(qū)縣政府采購的工作效率，保障各采購當事人的認真履職，保障政府采購質(zhì)量。
要建立健全“單一來源”采購項目的日常監(jiān)督檢查制度和專項監(jiān)督檢查制度，加強對這種采購方式應用的監(jiān)督檢查。其次要健全區(qū)縣政府采購監(jiān)管機構(gòu)建設，使區(qū)縣政府采購監(jiān)督管理機構(gòu)人員充足、素質(zhì)較高，有足夠的力量和較高的管理水平，來強化對單一來源采購方式應用的監(jiān)督檢查。
區(qū)縣財政監(jiān)管部門在加強監(jiān)督管理中要轉(zhuǎn)變觀念、創(chuàng)新制度和改進方法，建立與紀檢、審計等監(jiān)督部門的高效聯(lián)系機制，共同發(fā)力合璧監(jiān)督，以增強對單一來源采購方式應用的事前、事中、事后全過程的監(jiān)督檢查。
要對經(jīng)常應用單一來源采購方式的機構(gòu)或部門實行專門檢查。對查出的問題要在公眾媒體進行“曝光”，震懾其他采購人。同時亦要監(jiān)督本級監(jiān)督管理部門有否不按規(guī)定審批、越權(quán)審批和幫助補辦審批手續(xù)等問題，要從源頭上加強對單一來源采購方式應用的監(jiān)督管理。
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《政府采購非招標采購方式管理辦法（征求意見稿）》摘錄
第二章 一般規(guī)定
第五條 在一個財政年度內(nèi)，采購人將一個預算項目下的同一品目或者類別的貨物、服務，采用公開招標以外的方式多次采購，累計資金數(shù)額超過公開招標數(shù)額標準的，屬于以化整為零方式規(guī)避公開招標，但項目預算調(diào)整的或者依法經(jīng)批準采用公開招標以外方式采購的除外。
第二十二條 采購人或者采購代理機構(gòu)應當在成交供應商確定后二個工作日內(nèi)，在省級以上財政部門指定的媒體上公告成交結(jié)果，并向成交供應商發(fā)出成交通知書。公告時間不得少于五個工作日。
成交結(jié)果公告內(nèi)容應當包括：采購人和采購代理機構(gòu)的名稱、地址和聯(lián)系方式；項目名稱和項目編號；成交供應商名稱、地址和成交金額；主要成交標的的名稱、規(guī)格型號、數(shù)量、單價；評審小組成員名單。采購人和評審專家共同推薦參與競爭性談判或者詢價采購活動供應商的，還應當公告采購人和評審專家各自的推薦意見。
第二十七條 在非招標采購活動中出現(xiàn)下列情形之一的，采購活動終止：
（一）出現(xiàn)影響采購公正的違法、違規(guī)行為的；
?。ǘ┕虉髢r均超過采購預算的，采購人不能支付的；
?。ㄈ┮蛑卮笞児?，采購任務取消的。
采購活動終止的，采購人應當發(fā)布項目終止公告并說明原因。出現(xiàn)前款第一、二項情形的，采購人應當重新開展采購活動；出現(xiàn)前款第三項情形的，采購人應當將項目實施情況和采購任務取消原因報本級財政部門備案。
第三十條 采購人、采購代理機構(gòu)應當妥善保管每項采購活動的采購文件。采購文件包括采購活動記錄、采購預算、談判文件、詢價通知書、響應文件、推薦供應商的意見、評審報告、成交供應商確定文件、合同文本、驗收證明、質(zhì)疑答復、投訴處理決定以及其他有關(guān)文件、資料。采購文件可以電子檔案方式保存。
采購活動記錄至少應當包括下列內(nèi)容：
?。ㄒ唬┎少忢椖款悇e、名稱；
?。ǘ┎少忢椖款A算、資金構(gòu)成和合同價格；
?。ㄈ┎少彿绞剑暾埐捎梅枪_招標方式的原因及相關(guān)材料；
（四）選擇及確定參加采購活動的供應商的方式及原因；
?。ㄎ澹┰u審標準及確定成交人的原因；
?。┙K止采購活動的原因。
第四章 單一來源采購
第四十二條 單一來源采購是指采購人從某一特定供應商處采購貨物、工程和服務的采購方式。
第四十三條 符合下列情形之一的采購項目，可以采用單一來源采購方式采購：
?。ㄒ唬┲荒軓奈ㄒ还烫幉少彽?；
?。ǘ┌l(fā)生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的；
（三）必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續(xù)從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。
第四十四條 達到公開招標數(shù)額的貨物、服務項目，或者達到招標規(guī)模標準、依法不進行招標的工程項目，擬采用單一來源采購方式的，應當按照以下要求在采購活動開始前報財政部門批準：
?。ㄒ唬儆诒巨k法第四十三條第一項情形的，采購人、采購代理機構(gòu)應當在省級以上財政部門指定媒體上公示，財政部門應當根據(jù)公示情況決定是否批準采用單一來源采購方式；
?。ǘ儆诒巨k法第四十三條第二項情形的，采購人、采購代理機構(gòu)經(jīng)財政部門批準同意后，采用單一來源采購方式采購；
?。ㄈ儆诒巨k法第四十四條第三項情形的，采購人應當報經(jīng)主管部門同意后持原合同副本報經(jīng)財政部門批準同意后，在不改變合同主要條款的前提下與原供應商協(xié)商簽訂補充合同。
第四十五條 本辦法第四十四條第一項規(guī)定的采用單一來源采購方式公示，公示期不得少于五個工作日，并應當包括以下內(nèi)容：
?。ㄒ唬┎少徣恕⒉少忢椖棵Q和內(nèi)容；
?。ǘM采購的貨物、工程或者服務的說明；
?。ㄈ┎捎脝我粊碓床少彿绞降脑蚣跋嚓P(guān)說明；
?。ㄋ模M定的唯一供應商名稱、地址；
（五）專業(yè)人員論證意見及專業(yè)人員名單（含姓名、工作單位及職稱）；
?。┕镜钠谙蓿?
?。ㄆ撸┎少徣恕⒉少彺頇C構(gòu)、財政部門的聯(lián)系地址、聯(lián)系人和聯(lián)系電話；
?。ò耍┦〖壱陨县斦块T規(guī)定的應當公示的其他事項。
第四十六條 供應商對采用單一來源采購方式公示有異議的，應當在公示規(guī)定的期限內(nèi)，將書面意見反饋給采購人、采購代理機構(gòu)和財政部門。
第四十七條 采用單一來源采購方式公示期滿后，采購人、采購代理機構(gòu)收到異議的，應當在收到供應商書面意見后五個工作日內(nèi)，組織補充論證，論證后認為供應商異議成立的，應當依法采取其他采購方式；論證后認為供應商異議不成立的，應當將供應商的異議意見、論證意見作為本辦法第六條第二款規(guī)定的申請材料一并報財政部門。
第四十八條 采用單一來源采購方式采購的，采購人、采購代理機構(gòu)應當組織具有相關(guān)經(jīng)驗的專業(yè)人員與供應商進行談判，在保證采購項目質(zhì)量的基礎上，商定合理的成交價格。
來源： 政府采購信息報 作者：趙榮飛
