政府招標采購必須明確質量標準這根“硬杠杠”
http://zhuyuchen.cn
發(fā)布日期：2012年08月28日
何紅鋒
為了以更好的城市形象迎接2014年青奧會，南京擬用上億元更換3萬余塊新路名牌，平均一塊路牌花費3000元。2011年7月，進行了小范圍的試點，327塊路名牌共花費97.8萬元，平均價格為2792元，利潤為81.9元。南京市道路路名牌歸屬城管局市政設施養(yǎng)護處。
這起被網民稱為“天價路牌”的事件曝光后，引發(fā)社會各界廣泛關注。但南京市城管局市政設施綜合養(yǎng)護處處長奚暉表示，更換路名牌是嚴格按照國家頒布的相關標準進行的，首批327塊路名牌的試點也進行了充分的招投標，已是最大可能地壓低成本，不存在“天價”問題，更不會有腐敗。奚暉解釋說：“我們在招標中只能提要求，但不指定品牌。中標商提供的產品質量還是比較高的，因此價格也比較高。”
從這一解釋看，招標文件并沒有規(guī)定剛性的質量要求，甚至沒有提出具體的質量要求，因為只有這樣才會出現“產品質量還是比較高的，因此價格也比較高”的結果。對此說法，筆者并不認同。
招標采購必須有明確的質量標準
在政府采購中，對包括貨物、
工程和服務在內的政府采購對象的特定要求可以籠統(tǒng)地稱為技術規(guī)格要求。廣義上講，技術規(guī)格旨在說明擬購產品或服務的特征，諸如質量、性能、體積、符號、術語、包裝、標志及標簽、生產工藝與方法以及與采購實體規(guī)定的合格評定程序有關的要求，其中，最重要的技術規(guī)格是對質量的要求。對不同的采購對象可以從多個不同的方面來進行描述。
技術規(guī)格的確定在政府采購中作用和意義都十分重大?！罢袠巳藨敻鶕袠隧椖康奶攸c和需要編制招標文件，招標文件應載明招標項目中每個標段或標包的各項使用要求、技術標準、技術參數等各項技術要求”。
在招標文件中，不提出質量要求是不能想象的。如果采購人或者代理機構確實不知道應該采購什么樣質量標準的對象，應該通過咨詢專業(yè)人士或者機構，明確采購的質量標準。也可以采用兩階段招標程序，先確定技術規(guī)格，《工程建設項目貨物招標投標辦法》第31條規(guī)定的方法可以參考：“對無法精確擬定其技術規(guī)格的貨物，招標人可以采用兩階段招標程序。在第一階段，招標人可以首先要求潛在投標人提交技術建議，詳細闡明貨物的技術規(guī)格、質量和其他特性。招標人可以與投標人就其建議的內容進行協(xié)商和討論，達成一個統(tǒng)一的技術規(guī)格后編制招標文件。在第二階段，招標人應當向第一階段提交了技術建議的投標人提供包含統(tǒng)一技術規(guī)格的正式招標文件，投標人根據正式招標文件的要求提交包括價格在內的最后投標文件?！?nbsp;
因此，如果南京的路牌采購中沒有規(guī)定明確的質量要求，是不符合招標采購制度的基本要求的。
招標采購的質量要求應為剛性
值得討論的問題是，采購時能否規(guī)定最低的質量要求，在評標時鼓勵投標人在這個最低要求之上提高質量要求?筆者的觀點是否定的。這種鼓勵投標人提高質量標準的具體操作方法是：在采用最低評標價法時，對投標人提高的質量標準扣減評標價;在采用綜合評分法時，對投標人提高的質量標準加分。于是，就有可能出現“產品質量還是比較高的，因此價格也比較高”的結果。
在使用財政性資金的采購中，應當盡量節(jié)約資金，質量、功能等應當以夠用為原則。中央財經大學徐煥東教授曾撰文指出：“在政府采購事業(yè)中，最大的節(jié)約就是符合必要功能要求;最大的浪費是偏離了“必要功能”這個重心，采購了“多余功能”和“不必要功能”。
筆者非常贊成這一觀點。比如，政府采購汽車時，能否提出最低要求，然后鼓勵供應商提高標準呢?答案當然是否定的，否則就屬于超標采購了。有的人可能會認為汽車是一個特例，對于其他的采購、尤其是工程采購，應當鼓勵提高質量標準。
其實，在質量標準方面的要求上，汽車代表了政府采購中一種普遍的要求。即使是工程采購，也不應該鼓勵提高標準。
因此，政府采購中，質量標準應當是剛性的，在評標時不應當鼓勵提高質量標準。當然，招標文件要求的質量標準要符合國家規(guī)定，低于國家規(guī)定標準的投標文件應當被淘汰。但如果投標文件提出了高于招標文件的質量標準，不應當因此而被淘汰，在評標時也不應當加分或者扣減評標價。在這樣的采購中，不可能出現“產品質量還是比較高的，因此價格也比較高”的結果。
按照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》的規(guī)定，有“性價比法”這一評標方法。按照這一方法評標，便有可能出現“產品質量還是比較高的，因此價格也比較高”的結果。
但是，在《招標投標法》這一體系之中，并沒有這一評標方法。筆者對這一評標方法是持批評態(tài)度的。因為這一評標方法使用的前提是性能(質量)要求是不明確的，至少是非剛性的。如前所述，這是不符合招標制度的基本要求的。舉個極端的例子，當采購人準備去買一輛汽車時，他可能買回一輛夏利，也可能買回一輛寶馬，因為夏利和寶馬的性價比可能是相近的。這樣的結果對于花納稅人的錢的采購活動，是十分荒唐的。
需要說明的是，在國務院法制辦公布的《政府采購法實施條例(征求意見稿)》中，已經刪除了這一評標方法。
最終結算價應依據投標報價
奚暉還解釋說：“因為是試點，在合同當中做了一個額外的約定，要求有第三方審計，最終決算價以第三方審計為準，”，“估計還會有所下降”。
按照這樣的解釋，雖然有投標報價，也就是目前訂立的合同價，但將來結算時并不依據投標報價。按照《招標投標法》的規(guī)定，雙方應當按照招標文件和中標人的投標文件訂立合同，當然也要按照合同訂立的價格進行結算和決算。否則，按照招標投標確定的合同價便沒有任何意義。
首先，這對其他投標人是一種不公平。如果投標人知道其報價最終與結算、決算無關，肯定會按照最能夠中標的條件報價，根本不必考慮自己的成本。如果這樣，價格在本次招標中就成為沒有任何意義的內容，這在招標中是不可想象的，因為已經沒有必要進行報價了。這樣的條件不可能出現在招標文件中。但同時，在雙方訂立的合同中又約定了這樣的條款，按照《招標投標法》的規(guī)定，合同中約定的內容又應當在招標文件中有體現，合同內容應當是招標文件明確的，或者是招標文件要求投標文件明確的。這樣，對于抱著公平競爭態(tài)度參與競爭的投標人是不公平的。
其次，如果投標報價沒有約束力，將來的決算價既存在下降的可能，也存在上升的可能。但有一點是肯定的，中標人將肯定會盈利，而不會虧損。在建設工程合同管理理論中，能夠確保承包商不虧的合同被稱為成本加酬金合同，這類合同只適用于風險特別大、特別緊急的項目，如搶險救災項目。但同時，這類項目是不適合采用招標方式確定中標人的。
特別要指出的是，最終決算價以第三方審計為準，以這種方式進行結算和決算，是存在價格高于投標報價的可能性的。特別在我國目前市場誠信缺失、會計制度約束力較差的情況下，中標人把成本做得高一些并不是難事。
總之，不以投標報價作為結算和決算依據，既不符合招標投標的基本要求，也可能出現對中標人更為有利的結算結果。南京路牌采購雖然是通過招標投標進行采購的，但這一招標違反了招標投標的基本原則和要求。
(作者系南開大學法學院教授、博士生導師)
來源：中國經濟導報
為了以更好的城市形象迎接2014年青奧會，南京擬用上億元更換3萬余塊新路名牌，平均一塊路牌花費3000元。2011年7月，進行了小范圍的試點，327塊路名牌共花費97.8萬元，平均價格為2792元，利潤為81.9元。南京市道路路名牌歸屬城管局市政設施養(yǎng)護處。
這起被網民稱為“天價路牌”的事件曝光后，引發(fā)社會各界廣泛關注。但南京市城管局市政設施綜合養(yǎng)護處處長奚暉表示，更換路名牌是嚴格按照國家頒布的相關標準進行的，首批327塊路名牌的試點也進行了充分的招投標，已是最大可能地壓低成本，不存在“天價”問題，更不會有腐敗。奚暉解釋說：“我們在招標中只能提要求，但不指定品牌。中標商提供的產品質量還是比較高的，因此價格也比較高。”
從這一解釋看，招標文件并沒有規(guī)定剛性的質量要求，甚至沒有提出具體的質量要求，因為只有這樣才會出現“產品質量還是比較高的，因此價格也比較高”的結果。對此說法，筆者并不認同。
招標采購必須有明確的質量標準
在政府采購中，對包括貨物、
工程和服務在內的政府采購對象的特定要求可以籠統(tǒng)地稱為技術規(guī)格要求。廣義上講，技術規(guī)格旨在說明擬購產品或服務的特征，諸如質量、性能、體積、符號、術語、包裝、標志及標簽、生產工藝與方法以及與采購實體規(guī)定的合格評定程序有關的要求，其中，最重要的技術規(guī)格是對質量的要求。對不同的采購對象可以從多個不同的方面來進行描述。
技術規(guī)格的確定在政府采購中作用和意義都十分重大?！罢袠巳藨敻鶕袠隧椖康奶攸c和需要編制招標文件，招標文件應載明招標項目中每個標段或標包的各項使用要求、技術標準、技術參數等各項技術要求”。
在招標文件中，不提出質量要求是不能想象的。如果采購人或者代理機構確實不知道應該采購什么樣質量標準的對象，應該通過咨詢專業(yè)人士或者機構，明確采購的質量標準。也可以采用兩階段招標程序，先確定技術規(guī)格，《工程建設項目貨物招標投標辦法》第31條規(guī)定的方法可以參考：“對無法精確擬定其技術規(guī)格的貨物，招標人可以采用兩階段招標程序。在第一階段，招標人可以首先要求潛在投標人提交技術建議，詳細闡明貨物的技術規(guī)格、質量和其他特性。招標人可以與投標人就其建議的內容進行協(xié)商和討論，達成一個統(tǒng)一的技術規(guī)格后編制招標文件。在第二階段，招標人應當向第一階段提交了技術建議的投標人提供包含統(tǒng)一技術規(guī)格的正式招標文件，投標人根據正式招標文件的要求提交包括價格在內的最后投標文件?！?nbsp;
因此，如果南京的路牌采購中沒有規(guī)定明確的質量要求，是不符合招標采購制度的基本要求的。
招標采購的質量要求應為剛性
值得討論的問題是，采購時能否規(guī)定最低的質量要求，在評標時鼓勵投標人在這個最低要求之上提高質量要求?筆者的觀點是否定的。這種鼓勵投標人提高質量標準的具體操作方法是：在采用最低評標價法時，對投標人提高的質量標準扣減評標價;在采用綜合評分法時，對投標人提高的質量標準加分。于是，就有可能出現“產品質量還是比較高的，因此價格也比較高”的結果。
在使用財政性資金的采購中，應當盡量節(jié)約資金，質量、功能等應當以夠用為原則。中央財經大學徐煥東教授曾撰文指出：“在政府采購事業(yè)中，最大的節(jié)約就是符合必要功能要求;最大的浪費是偏離了“必要功能”這個重心，采購了“多余功能”和“不必要功能”。
筆者非常贊成這一觀點。比如，政府采購汽車時，能否提出最低要求，然后鼓勵供應商提高標準呢?答案當然是否定的，否則就屬于超標采購了。有的人可能會認為汽車是一個特例，對于其他的采購、尤其是工程采購，應當鼓勵提高質量標準。
其實，在質量標準方面的要求上，汽車代表了政府采購中一種普遍的要求。即使是工程采購，也不應該鼓勵提高標準。
因此，政府采購中，質量標準應當是剛性的，在評標時不應當鼓勵提高質量標準。當然，招標文件要求的質量標準要符合國家規(guī)定，低于國家規(guī)定標準的投標文件應當被淘汰。但如果投標文件提出了高于招標文件的質量標準，不應當因此而被淘汰，在評標時也不應當加分或者扣減評標價。在這樣的采購中，不可能出現“產品質量還是比較高的，因此價格也比較高”的結果。
按照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》的規(guī)定，有“性價比法”這一評標方法。按照這一方法評標，便有可能出現“產品質量還是比較高的，因此價格也比較高”的結果。
但是，在《招標投標法》這一體系之中，并沒有這一評標方法。筆者對這一評標方法是持批評態(tài)度的。因為這一評標方法使用的前提是性能(質量)要求是不明確的，至少是非剛性的。如前所述，這是不符合招標制度的基本要求的。舉個極端的例子，當采購人準備去買一輛汽車時，他可能買回一輛夏利，也可能買回一輛寶馬，因為夏利和寶馬的性價比可能是相近的。這樣的結果對于花納稅人的錢的采購活動，是十分荒唐的。
需要說明的是，在國務院法制辦公布的《政府采購法實施條例(征求意見稿)》中，已經刪除了這一評標方法。
最終結算價應依據投標報價
奚暉還解釋說：“因為是試點，在合同當中做了一個額外的約定，要求有第三方審計，最終決算價以第三方審計為準，”，“估計還會有所下降”。
按照這樣的解釋，雖然有投標報價，也就是目前訂立的合同價，但將來結算時并不依據投標報價。按照《招標投標法》的規(guī)定，雙方應當按照招標文件和中標人的投標文件訂立合同，當然也要按照合同訂立的價格進行結算和決算。否則，按照招標投標確定的合同價便沒有任何意義。
首先，這對其他投標人是一種不公平。如果投標人知道其報價最終與結算、決算無關，肯定會按照最能夠中標的條件報價，根本不必考慮自己的成本。如果這樣，價格在本次招標中就成為沒有任何意義的內容，這在招標中是不可想象的，因為已經沒有必要進行報價了。這樣的條件不可能出現在招標文件中。但同時，在雙方訂立的合同中又約定了這樣的條款，按照《招標投標法》的規(guī)定，合同中約定的內容又應當在招標文件中有體現，合同內容應當是招標文件明確的，或者是招標文件要求投標文件明確的。這樣，對于抱著公平競爭態(tài)度參與競爭的投標人是不公平的。
其次，如果投標報價沒有約束力，將來的決算價既存在下降的可能，也存在上升的可能。但有一點是肯定的，中標人將肯定會盈利，而不會虧損。在建設工程合同管理理論中，能夠確保承包商不虧的合同被稱為成本加酬金合同，這類合同只適用于風險特別大、特別緊急的項目，如搶險救災項目。但同時，這類項目是不適合采用招標方式確定中標人的。
特別要指出的是，最終決算價以第三方審計為準，以這種方式進行結算和決算，是存在價格高于投標報價的可能性的。特別在我國目前市場誠信缺失、會計制度約束力較差的情況下，中標人把成本做得高一些并不是難事。
總之，不以投標報價作為結算和決算依據，既不符合招標投標的基本要求，也可能出現對中標人更為有利的結算結果。南京路牌采購雖然是通過招標投標進行采購的，但這一招標違反了招標投標的基本原則和要求。
(作者系南開大學法學院教授、博士生導師)
來源：中國經濟導報
