劉慧：政府采購法未來任重道遠
http://zhuyuchen.cn
發(fā)布日期：2011年12月09日
2001年是我國政府采購領(lǐng)域的一個極其重要的年份。這一年，《中華人民共和國政府采購法》頒布，2003年正式實施。它標志著，我國政府采購從此走向規(guī)范和科學。
《政府采購法》帶動配套制度相繼建立
在《政府采購法》實施之后，主管部門頒布了一系列規(guī)章和規(guī)范性文件，以增加政府采購規(guī)則的可操作性。包括四個部長令，政府采購評審專家管理辦法，集中采購機構(gòu)監(jiān)督考核管理辦法，中央單位政府采購管理實施辦法，政府采購貨物和服務招標投標管理辦法，政府采購信息公告管理辦法，政府采購供應商投訴處理辦法，政府采購代理機構(gòu)資格認定辦法、自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購預算管理、評審、合同的辦法等，分別對政府采購招標投標、信息公告、供應商投訴處理、采購代理機構(gòu)資格認定、專家管理、政府采購監(jiān)督等制定了管理和實施辦法。與《政府采購法》相配套的《政府采購法實施條例》也即將頒布實施。除主管部門頒布的配套規(guī)章和規(guī)范性文件，國家發(fā)改委、原建設(shè)部等中央部委也就政府采購涉及的有關(guān)事宜頒布了相應規(guī)章和規(guī)范性文件，形成了政府采購的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的體系。
當然，法律規(guī)章實施中也存在一些問題，包括：政府采購法律體系和配套規(guī)章尚不健全，法規(guī)本身缺乏實施細則和解釋引起概念理解的混亂；由于法律先行而改革滯后引起法規(guī)實施的落空；對政府采購監(jiān)管部門法律責任規(guī)定不清、監(jiān)管部門獨立性不強導致有關(guān)質(zhì)疑、投訴、行政復議和行政訴訟的救濟制度的實際效果有限等等。
但總體而言，政府采購法律規(guī)章的建設(shè)，對我國政府采購改革起到了極其重要的推動作用，對政府采購完整的制度和機制建設(shè)起到了關(guān)鍵作用；同時，也使我國公共市場的涵蓋范圍、運行、機制、當事人權(quán)利和義務等模糊領(lǐng)域更加清晰。
法制理念下擴展了政府職能作用空間
宏觀經(jīng)濟管理是政府的重要職能。宏觀經(jīng)濟管理職能的發(fā)揮需要借助各種政策工具，包括財政政策、貨幣政策，對市場和企業(yè)的必要介入和管理等等。其中，政府采購政策是一項重要的內(nèi)容。
實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟管理的科學化，關(guān)鍵在于科學地運用宏觀經(jīng)濟工具和手段。政府采購立法將使我國目前正在進行的政府采購制度建設(shè)步入規(guī)范、科學的軌道。該法強調(diào)引入競爭機制，強調(diào)各階段的采購工作都要程序化，以一種更有效、更公平、更加體現(xiàn)公共利益最大化的辦法管理公共部門經(jīng)濟?！墩少彿ā烦雠_后，公共部門經(jīng)濟管理從此有了法律依據(jù)；同時，由于職責、權(quán)利、義務更加明確，政府在很大程度上擴展了依法運用多種宏觀經(jīng)濟政策的工具。
政府管理和公務運行愈發(fā)規(guī)范化、科學化
《政府采購法》要求以公開、競爭、公平的原則進行，因此，相關(guān)政府采購的政務公開、程序管理、信息公開均以法律規(guī)范為依據(jù)。隨著政府采購法規(guī)體系的建設(shè)，我國政府行政和公共機制也開始了大幅度調(diào)整，包括，從中央到地方的政府采購管理機構(gòu)和系列操作機構(gòu)設(shè)立的建設(shè)，采購計劃與預算管理制度的建設(shè)，公共資源管理和交易平臺和系統(tǒng)的建設(shè)，政府采購監(jiān)督機制和規(guī)章的建設(shè)，與“政府上網(wǎng)工程”相銜接的政府采購網(wǎng)站建設(shè)，等等。
政府采購法制化和科學管理帶動行政管理的科學化，促進整個國家宏觀經(jīng)濟政策的公開，制度的完善和建設(shè)，推動了企業(yè)逐漸并擴大參與政府采購，引導企業(yè)從事貿(mào)易和生產(chǎn)潛力的挖掘，技術(shù)的開發(fā)，信心的持續(xù)，也引導了企業(yè)經(jīng)營向誠信、效率和專業(yè)化分工方向發(fā)展。另外值得一提的是，《政府采購法》注重政策功能的發(fā)揮，對保護國產(chǎn)產(chǎn)品和中、小企業(yè)等都提出了具體條款，政府采購項目將更直接面向我國中、小型供應商、承包商；企業(yè)對于政府采購的監(jiān)督和投訴有了法律上的保障，感受到公平待遇的保護措施，有更多的機會直接參與政府采購的競爭。
促進與政府采購法律規(guī)章相配套的制度建設(shè)
政府采購作為政治行政和市場經(jīng)濟活動的結(jié)合，必須建立起健全完備的法律制度，才能夠正常運作和達到預期目的。在我國政府采購制度建立初期，各界把注意力集中在法律的貫徹和執(zhí)行上。隨著我國政府采購事業(yè)的發(fā)展，更是出于各部門、各地區(qū)政府采購工作的實際需要，制定了各類有關(guān)政府采購的“辦法”和“規(guī)定”，如，綠色節(jié)能產(chǎn)品標準的制定和采購規(guī)定；信息安全及有關(guān)產(chǎn)品采購的制度規(guī)定；防止腐敗及監(jiān)督機制的確立等等。
當前，在全國政府采購機構(gòu)普遍健全、政府采購制度得到深入建立的基礎(chǔ)上，實踐專家和學者開始探討法律和規(guī)章在執(zhí)行過程中的矛盾和沖突問題。例如，《招標投標法》和《政府采購法》的矛盾：在兩法存在差異的情況下，全國不同領(lǐng)域和部門的法規(guī)、全國各基層之間的規(guī)章之間存在矛盾和沖突是必然的。可喜的是，業(yè)界已經(jīng)認識到這方面的問題，并將之擺上議事日程，這是非常有益的進步。在對兩法進行調(diào)整之前，各部門在權(quán)力范圍內(nèi)可以做的事即加緊政府采購法規(guī)細則的建設(shè)。中央有關(guān)部門和地方各部門都加大投入，召開各種類型的“神仙會”研究解決問題的辦法，許多部門根據(jù)本部門的工作經(jīng)驗，針對本部門、本行業(yè)的實際情況，制定了一些具有創(chuàng)新性的規(guī)章，為將來國家層面上的法律完善提供了很好的基礎(chǔ)。
為公平競爭的市場環(huán)境建設(shè)創(chuàng)造條件
2007年底，我國正式向世界貿(mào)易組織提交加入《政府采購協(xié)議》的申請。目前，我們已經(jīng)做了政府采購透明化的承諾，即“中國和國家以下一級所有政府實體，以及專門從事商業(yè)活動以外的公共實體，將以透明的方式從事其采購，并按照最惠國待遇的原則，向所有外國供應商提供參與采購的平等機會，即，如一項采購向外國供應商開放，則將向所有外國供應商提供參加該項采購的平等機會(例如，通過招標程序)”。這一切說明我國的政府采購市場開放的日期正在來臨。
開放的環(huán)境使更多外資企業(yè)進入國內(nèi)市場，同時為我國企業(yè)走向國際開辟了更廣泛的貿(mào)易渠道。以政府采購法律作保障，我國的企業(yè)和供應商不論技術(shù)成分高低，歷史長短，都有機會參與競爭并可以享受到應有的待遇。在沒有明確法律保障的情況下，作為地區(qū)性企業(yè)、中小企業(yè)、資歷不同的企業(yè)等，其在不同地區(qū)、不同單位得到的政府采購條件都有差異，其法律權(quán)益也得不到相應的保護。政府采購法和陸續(xù)頒布實施的規(guī)章辦法，使行政規(guī)則和市場規(guī)則逐漸明晰，為我國社會主義市場經(jīng)濟的進一步和諧發(fā)展開辟了廣闊的空間。
《中華人民共和國政府采購法》已經(jīng)走過了十年，未來，政府采購法規(guī)必須要完成的任務包括：第一，法律和規(guī)則的細化，使之具有更強的可操作性；第二，法律和規(guī)則體系的科學化，即，需要梳理不同部門之間、不同基層之間，甚至管理與操作運行之間的法規(guī)不配套問題，實現(xiàn)科學有效的銜接和貫徹；第三，法律和規(guī)則執(zhí)行的路徑和機構(gòu)的建設(shè)。例如，有些法律有構(gòu)圖沒有實物，有實物沒有抓手，存在一頭熱的現(xiàn)象，歸納在實踐中是政府采購法實施不利的問題，這其中需要從組織機構(gòu)上進行根本解決；第四，政府采購法規(guī)外圍環(huán)境的建設(shè)，包括從政府采購產(chǎn)品標準到網(wǎng)絡信息制度，從供應商的分類界定到國家安全利益的保護等等，也許涉及半數(shù)以上的權(quán)力機構(gòu)，是一個極其復雜的工程，但沒有這項工作，政府采購法律落實的根本問題永遠難解。
作者系國際關(guān)系學院黨委書記、博士生導師，中央國家機關(guān)政府采購中心顧問，中國國際經(jīng)濟關(guān)系學會副會長
來源：《經(jīng)濟》雜志
《政府采購法》帶動配套制度相繼建立
在《政府采購法》實施之后，主管部門頒布了一系列規(guī)章和規(guī)范性文件，以增加政府采購規(guī)則的可操作性。包括四個部長令，政府采購評審專家管理辦法，集中采購機構(gòu)監(jiān)督考核管理辦法，中央單位政府采購管理實施辦法，政府采購貨物和服務招標投標管理辦法，政府采購信息公告管理辦法，政府采購供應商投訴處理辦法，政府采購代理機構(gòu)資格認定辦法、自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購預算管理、評審、合同的辦法等，分別對政府采購招標投標、信息公告、供應商投訴處理、采購代理機構(gòu)資格認定、專家管理、政府采購監(jiān)督等制定了管理和實施辦法。與《政府采購法》相配套的《政府采購法實施條例》也即將頒布實施。除主管部門頒布的配套規(guī)章和規(guī)范性文件，國家發(fā)改委、原建設(shè)部等中央部委也就政府采購涉及的有關(guān)事宜頒布了相應規(guī)章和規(guī)范性文件，形成了政府采購的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的體系。
當然，法律規(guī)章實施中也存在一些問題，包括：政府采購法律體系和配套規(guī)章尚不健全，法規(guī)本身缺乏實施細則和解釋引起概念理解的混亂；由于法律先行而改革滯后引起法規(guī)實施的落空；對政府采購監(jiān)管部門法律責任規(guī)定不清、監(jiān)管部門獨立性不強導致有關(guān)質(zhì)疑、投訴、行政復議和行政訴訟的救濟制度的實際效果有限等等。
但總體而言，政府采購法律規(guī)章的建設(shè)，對我國政府采購改革起到了極其重要的推動作用，對政府采購完整的制度和機制建設(shè)起到了關(guān)鍵作用；同時，也使我國公共市場的涵蓋范圍、運行、機制、當事人權(quán)利和義務等模糊領(lǐng)域更加清晰。
法制理念下擴展了政府職能作用空間
宏觀經(jīng)濟管理是政府的重要職能。宏觀經(jīng)濟管理職能的發(fā)揮需要借助各種政策工具，包括財政政策、貨幣政策，對市場和企業(yè)的必要介入和管理等等。其中，政府采購政策是一項重要的內(nèi)容。
實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟管理的科學化，關(guān)鍵在于科學地運用宏觀經(jīng)濟工具和手段。政府采購立法將使我國目前正在進行的政府采購制度建設(shè)步入規(guī)范、科學的軌道。該法強調(diào)引入競爭機制，強調(diào)各階段的采購工作都要程序化，以一種更有效、更公平、更加體現(xiàn)公共利益最大化的辦法管理公共部門經(jīng)濟?！墩少彿ā烦雠_后，公共部門經(jīng)濟管理從此有了法律依據(jù)；同時，由于職責、權(quán)利、義務更加明確，政府在很大程度上擴展了依法運用多種宏觀經(jīng)濟政策的工具。
政府管理和公務運行愈發(fā)規(guī)范化、科學化
《政府采購法》要求以公開、競爭、公平的原則進行，因此，相關(guān)政府采購的政務公開、程序管理、信息公開均以法律規(guī)范為依據(jù)。隨著政府采購法規(guī)體系的建設(shè)，我國政府行政和公共機制也開始了大幅度調(diào)整，包括，從中央到地方的政府采購管理機構(gòu)和系列操作機構(gòu)設(shè)立的建設(shè)，采購計劃與預算管理制度的建設(shè)，公共資源管理和交易平臺和系統(tǒng)的建設(shè)，政府采購監(jiān)督機制和規(guī)章的建設(shè)，與“政府上網(wǎng)工程”相銜接的政府采購網(wǎng)站建設(shè)，等等。
政府采購法制化和科學管理帶動行政管理的科學化，促進整個國家宏觀經(jīng)濟政策的公開，制度的完善和建設(shè)，推動了企業(yè)逐漸并擴大參與政府采購，引導企業(yè)從事貿(mào)易和生產(chǎn)潛力的挖掘，技術(shù)的開發(fā)，信心的持續(xù)，也引導了企業(yè)經(jīng)營向誠信、效率和專業(yè)化分工方向發(fā)展。另外值得一提的是，《政府采購法》注重政策功能的發(fā)揮，對保護國產(chǎn)產(chǎn)品和中、小企業(yè)等都提出了具體條款，政府采購項目將更直接面向我國中、小型供應商、承包商；企業(yè)對于政府采購的監(jiān)督和投訴有了法律上的保障，感受到公平待遇的保護措施，有更多的機會直接參與政府采購的競爭。
促進與政府采購法律規(guī)章相配套的制度建設(shè)
政府采購作為政治行政和市場經(jīng)濟活動的結(jié)合，必須建立起健全完備的法律制度，才能夠正常運作和達到預期目的。在我國政府采購制度建立初期，各界把注意力集中在法律的貫徹和執(zhí)行上。隨著我國政府采購事業(yè)的發(fā)展，更是出于各部門、各地區(qū)政府采購工作的實際需要，制定了各類有關(guān)政府采購的“辦法”和“規(guī)定”，如，綠色節(jié)能產(chǎn)品標準的制定和采購規(guī)定；信息安全及有關(guān)產(chǎn)品采購的制度規(guī)定；防止腐敗及監(jiān)督機制的確立等等。
當前，在全國政府采購機構(gòu)普遍健全、政府采購制度得到深入建立的基礎(chǔ)上，實踐專家和學者開始探討法律和規(guī)章在執(zhí)行過程中的矛盾和沖突問題。例如，《招標投標法》和《政府采購法》的矛盾：在兩法存在差異的情況下，全國不同領(lǐng)域和部門的法規(guī)、全國各基層之間的規(guī)章之間存在矛盾和沖突是必然的。可喜的是，業(yè)界已經(jīng)認識到這方面的問題，并將之擺上議事日程，這是非常有益的進步。在對兩法進行調(diào)整之前，各部門在權(quán)力范圍內(nèi)可以做的事即加緊政府采購法規(guī)細則的建設(shè)。中央有關(guān)部門和地方各部門都加大投入，召開各種類型的“神仙會”研究解決問題的辦法，許多部門根據(jù)本部門的工作經(jīng)驗，針對本部門、本行業(yè)的實際情況，制定了一些具有創(chuàng)新性的規(guī)章，為將來國家層面上的法律完善提供了很好的基礎(chǔ)。
為公平競爭的市場環(huán)境建設(shè)創(chuàng)造條件
2007年底，我國正式向世界貿(mào)易組織提交加入《政府采購協(xié)議》的申請。目前，我們已經(jīng)做了政府采購透明化的承諾，即“中國和國家以下一級所有政府實體，以及專門從事商業(yè)活動以外的公共實體，將以透明的方式從事其采購，并按照最惠國待遇的原則，向所有外國供應商提供參與采購的平等機會，即，如一項采購向外國供應商開放，則將向所有外國供應商提供參加該項采購的平等機會(例如，通過招標程序)”。這一切說明我國的政府采購市場開放的日期正在來臨。
開放的環(huán)境使更多外資企業(yè)進入國內(nèi)市場，同時為我國企業(yè)走向國際開辟了更廣泛的貿(mào)易渠道。以政府采購法律作保障，我國的企業(yè)和供應商不論技術(shù)成分高低，歷史長短，都有機會參與競爭并可以享受到應有的待遇。在沒有明確法律保障的情況下，作為地區(qū)性企業(yè)、中小企業(yè)、資歷不同的企業(yè)等，其在不同地區(qū)、不同單位得到的政府采購條件都有差異，其法律權(quán)益也得不到相應的保護。政府采購法和陸續(xù)頒布實施的規(guī)章辦法，使行政規(guī)則和市場規(guī)則逐漸明晰，為我國社會主義市場經(jīng)濟的進一步和諧發(fā)展開辟了廣闊的空間。
《中華人民共和國政府采購法》已經(jīng)走過了十年，未來，政府采購法規(guī)必須要完成的任務包括：第一，法律和規(guī)則的細化，使之具有更強的可操作性；第二，法律和規(guī)則體系的科學化，即，需要梳理不同部門之間、不同基層之間，甚至管理與操作運行之間的法規(guī)不配套問題，實現(xiàn)科學有效的銜接和貫徹；第三，法律和規(guī)則執(zhí)行的路徑和機構(gòu)的建設(shè)。例如，有些法律有構(gòu)圖沒有實物，有實物沒有抓手，存在一頭熱的現(xiàn)象，歸納在實踐中是政府采購法實施不利的問題，這其中需要從組織機構(gòu)上進行根本解決；第四，政府采購法規(guī)外圍環(huán)境的建設(shè)，包括從政府采購產(chǎn)品標準到網(wǎng)絡信息制度，從供應商的分類界定到國家安全利益的保護等等，也許涉及半數(shù)以上的權(quán)力機構(gòu)，是一個極其復雜的工程，但沒有這項工作，政府采購法律落實的根本問題永遠難解。
作者系國際關(guān)系學院黨委書記、博士生導師，中央國家機關(guān)政府采購中心顧問，中國國際經(jīng)濟關(guān)系學會副會長
來源：《經(jīng)濟》雜志
