小議集采機(jī)構(gòu)的分段式模式
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發(fā)布日期：2011年02月01日
將現(xiàn)代內(nèi)控制度引入政府采購(gòu)組織實(shí)施過程，并非一種理論的探討。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)過往的實(shí)踐和探索，都有意或無意地體現(xiàn)了重視內(nèi)控的理念，這在內(nèi)部機(jī)構(gòu)和組織流程的設(shè)計(jì)上體現(xiàn)得尤為鮮明。什么樣的組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程最能實(shí)現(xiàn)規(guī)范與效率的雙重目標(biāo)？盡管業(yè)內(nèi)人士并沒有形成共識(shí)，但從近年來許多省市改革動(dòng)向來看，越來越多的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)把答案投給了分段式模式。可這種模式真能實(shí)現(xiàn)規(guī)范與效率的雙重目標(biāo)嗎？
分段牽制，相互制衡
從2010年4月開始，南寧市政府集中采購(gòu)中心進(jìn)行了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整，從政府采購(gòu)項(xiàng)目的一人或一個(gè)部門負(fù)責(zé)到底轉(zhuǎn)向了由多個(gè)科室分段操作的模式。此后，西安市政府采購(gòu)中心也改變了原來按政府采購(gòu)項(xiàng)目招標(biāo)流程操作的一人負(fù)責(zé)制，而改用分段負(fù)責(zé)制，將招標(biāo)文件制作和招標(biāo)投標(biāo)事宜一分為二，成立標(biāo)書制作組和開標(biāo)組，負(fù)責(zé)項(xiàng)目招標(biāo)中這兩個(gè)重要的采購(gòu)流程。
據(jù)記者了解，近年來，不少省市的政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)都在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上進(jìn)行了改革，方向也大多是轉(zhuǎn)向分段式模式。這種模式基本是依據(jù)采購(gòu)流程來設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)，主要框架是將項(xiàng)目受理、政府采購(gòu)文件編制、開評(píng)標(biāo)活動(dòng)組織、項(xiàng)目履約管理等標(biāo)前、標(biāo)中、標(biāo)后工作置于不同職能部門，實(shí)行分段負(fù)責(zé)制，從而在集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)內(nèi)部形成一種相互制衡和監(jiān)督的內(nèi)控機(jī)制。目前，遼寧省政府采購(gòu)中心、河北省省級(jí)政府采購(gòu)中心、湖南省省直機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心等許多省級(jí)集采機(jī)構(gòu)都是實(shí)行的此種模式。
比如，河北省省級(jí)政府采購(gòu)中心在中心內(nèi)部設(shè)立綜合信息部、采購(gòu)一部、采購(gòu)二部和監(jiān)督部，分別負(fù)責(zé)采購(gòu)項(xiàng)目受理、采購(gòu)文件編制、評(píng)標(biāo)活動(dòng)組織和簽訂采購(gòu)合同及履約4個(gè)階段的具體工作。河北省省級(jí)政府采購(gòu)中心主任辛培堂表示，分段“鏈條式”管理將每一個(gè)政府采購(gòu)項(xiàng)目細(xì)化為采購(gòu)項(xiàng)目受理、采購(gòu)文件編制、評(píng)標(biāo)活動(dòng)組織和簽訂采購(gòu)合同及履約4段，明確了各段的職責(zé)分工。以事定崗，做到了分工明晰；以崗定人，確保了責(zé)任到人。這種管理模式使得各部門間互相監(jiān)督，互相制約，不給商業(yè)賄賂行為的發(fā)生留下空間。
沈陽(yáng)市政府采購(gòu)中心于2005年提出了分段式模式的理念。中心相關(guān)工作人員告訴記者，采用分段式主要是從內(nèi)部制衡、互相監(jiān)督這個(gè)角度考慮，使得程序性更加嚴(yán)謹(jǐn)。中心在“四段式”外又增加了一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)察處，對(duì)整個(gè)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的每個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)時(shí)監(jiān)察，監(jiān)察室在對(duì)外業(yè)務(wù)上負(fù)責(zé)處理政府采購(gòu)的質(zhì)疑投訴事項(xiàng)，對(duì)內(nèi)也進(jìn)行檢查考核，加強(qiáng)了重點(diǎn)監(jiān)控，從而提高了隊(duì)伍的安全性。
分段式催生“多面手”
“互相牽制，互相制衡，利于
內(nèi)部管理?！贝蠖鄶?shù)采用分段式模式的集采機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人都對(duì)分段式模式給予了這種肯定。但這種被叫好的模式也對(duì)集采機(jī)構(gòu)的工作提出了更多的要求。
“由于實(shí)行分段負(fù)責(zé)制，每名工作人員需要熟悉采購(gòu)項(xiàng)目每一環(huán)節(jié)，隨著政府采購(gòu)規(guī)模的逐年增大，對(duì)中心工作人員的綜合素質(zhì)提出了更高要求。”某省級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，原來一名工作人員可能只熟悉某一類政府采購(gòu)項(xiàng)目就可以了，但采用分段式后，要求每名工作人員都必須熟悉各類政府采購(gòu)項(xiàng)目的具體運(yùn)作流程，成為政府采購(gòu)“多面手”。
內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購(gòu)中心主任劉恒斌進(jìn)一步分析說，專門制作招標(biāo)文件的工作人員雖然接觸的領(lǐng)域很多，比如IT、家具、電梯等項(xiàng)目，但經(jīng)常接觸和反復(fù)制作標(biāo)書也會(huì)形成一種規(guī)范，使得標(biāo)書的制作更加標(biāo)準(zhǔn)化。
銜接不暢制約了效率？
“對(duì)于采購(gòu)項(xiàng)目復(fù)雜程度較高，采購(gòu)量較大的集采機(jī)構(gòu)，分段式的效果更顯著，而對(duì)于采購(gòu)項(xiàng)目較為單一，采購(gòu)量較小的機(jī)構(gòu)，這種方式有時(shí)反而顯得效率不高。”寧夏回族自治區(qū)政府采購(gòu)中心相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，分段式模式不一定適合所有的集采機(jī)構(gòu)。
在業(yè)內(nèi)人士看來，分段式模式有一個(gè)“軟肋”：各部門之間雖然能形成相互制約的機(jī)制，但各部門相互分離、各司其職容易在業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)過渡階段出現(xiàn)管理的“真空地帶”?！胺侄问侥Ｊ綄?duì)于工作效率的影響主要體現(xiàn)在工作的銜接上，采購(gòu)人可能需要跟多個(gè)人、多個(gè)處室打交道。如果工作銜接不暢，就會(huì)降低工作效率。”劉恒斌分析說。
如何組織銜接不同階段的工作？各地嘗試和探索了不同的做法。河北省省級(jí)政府采購(gòu)中心在采購(gòu)文件的編制方面實(shí)施了“四稿定稿制”，把采購(gòu)一部和采購(gòu)二部緊密聯(lián)系起來。采購(gòu)一部負(fù)責(zé)采購(gòu)文件前三稿的編制，采購(gòu)二部負(fù)責(zé)采購(gòu)文件第四稿的編制和政府采購(gòu)項(xiàng)目開標(biāo)、評(píng)標(biāo)的組織工作。從2007年以來，湖南省省直機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心研發(fā)了政府采購(gòu)業(yè)務(wù)操作流程OA智能辦公系統(tǒng)，制約了各部門在操作執(zhí)行過程的權(quán)利和義務(wù)，通過系統(tǒng)的智能呼叫，明確采購(gòu)活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)的辦理時(shí)限以及環(huán)節(jié)之間銜接流轉(zhuǎn)時(shí)限，有效減少了項(xiàng)目執(zhí)行中的自由裁量空間。內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購(gòu)中心則從2006年5月以來啟動(dòng)了質(zhì)量管理體系的認(rèn)證工作。劉恒斌介紹說：“引入并推行ISO9000質(zhì)量認(rèn)證管理體系使我們的工作流程更加規(guī)范化，目前已經(jīng)形成了良好的管理模式。此外，在分段式工作流程中，工作人員對(duì)于自己所處的階段工作不斷積
累經(jīng)驗(yàn)、提高效率、對(duì)流程越來越熟悉，但做了四五年可能會(huì)厭煩，所以我們采取了輪崗的形式，兩年一輪。”
業(yè)內(nèi)人士表示，從理論上并不存在一種完美無缺的組織框架設(shè)計(jì)。對(duì)于分段式模式而言，如何通過機(jī)制設(shè)計(jì)消除其劣勢(shì)，需要集采機(jī)構(gòu)做出更多的探索。
來源：中國(guó)采購(gòu)與招標(biāo)網(wǎng)
分段牽制，相互制衡
從2010年4月開始，南寧市政府集中采購(gòu)中心進(jìn)行了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整，從政府采購(gòu)項(xiàng)目的一人或一個(gè)部門負(fù)責(zé)到底轉(zhuǎn)向了由多個(gè)科室分段操作的模式。此后，西安市政府采購(gòu)中心也改變了原來按政府采購(gòu)項(xiàng)目招標(biāo)流程操作的一人負(fù)責(zé)制，而改用分段負(fù)責(zé)制，將招標(biāo)文件制作和招標(biāo)投標(biāo)事宜一分為二，成立標(biāo)書制作組和開標(biāo)組，負(fù)責(zé)項(xiàng)目招標(biāo)中這兩個(gè)重要的采購(gòu)流程。
據(jù)記者了解，近年來，不少省市的政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)都在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上進(jìn)行了改革，方向也大多是轉(zhuǎn)向分段式模式。這種模式基本是依據(jù)采購(gòu)流程來設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)，主要框架是將項(xiàng)目受理、政府采購(gòu)文件編制、開評(píng)標(biāo)活動(dòng)組織、項(xiàng)目履約管理等標(biāo)前、標(biāo)中、標(biāo)后工作置于不同職能部門，實(shí)行分段負(fù)責(zé)制，從而在集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)內(nèi)部形成一種相互制衡和監(jiān)督的內(nèi)控機(jī)制。目前，遼寧省政府采購(gòu)中心、河北省省級(jí)政府采購(gòu)中心、湖南省省直機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心等許多省級(jí)集采機(jī)構(gòu)都是實(shí)行的此種模式。
比如，河北省省級(jí)政府采購(gòu)中心在中心內(nèi)部設(shè)立綜合信息部、采購(gòu)一部、采購(gòu)二部和監(jiān)督部，分別負(fù)責(zé)采購(gòu)項(xiàng)目受理、采購(gòu)文件編制、評(píng)標(biāo)活動(dòng)組織和簽訂采購(gòu)合同及履約4個(gè)階段的具體工作。河北省省級(jí)政府采購(gòu)中心主任辛培堂表示，分段“鏈條式”管理將每一個(gè)政府采購(gòu)項(xiàng)目細(xì)化為采購(gòu)項(xiàng)目受理、采購(gòu)文件編制、評(píng)標(biāo)活動(dòng)組織和簽訂采購(gòu)合同及履約4段，明確了各段的職責(zé)分工。以事定崗，做到了分工明晰；以崗定人，確保了責(zé)任到人。這種管理模式使得各部門間互相監(jiān)督，互相制約，不給商業(yè)賄賂行為的發(fā)生留下空間。
沈陽(yáng)市政府采購(gòu)中心于2005年提出了分段式模式的理念。中心相關(guān)工作人員告訴記者，采用分段式主要是從內(nèi)部制衡、互相監(jiān)督這個(gè)角度考慮，使得程序性更加嚴(yán)謹(jǐn)。中心在“四段式”外又增加了一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)察處，對(duì)整個(gè)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的每個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)時(shí)監(jiān)察，監(jiān)察室在對(duì)外業(yè)務(wù)上負(fù)責(zé)處理政府采購(gòu)的質(zhì)疑投訴事項(xiàng)，對(duì)內(nèi)也進(jìn)行檢查考核，加強(qiáng)了重點(diǎn)監(jiān)控，從而提高了隊(duì)伍的安全性。
分段式催生“多面手”
“互相牽制，互相制衡，利于
內(nèi)部管理?！贝蠖鄶?shù)采用分段式模式的集采機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人都對(duì)分段式模式給予了這種肯定。但這種被叫好的模式也對(duì)集采機(jī)構(gòu)的工作提出了更多的要求。
“由于實(shí)行分段負(fù)責(zé)制，每名工作人員需要熟悉采購(gòu)項(xiàng)目每一環(huán)節(jié)，隨著政府采購(gòu)規(guī)模的逐年增大，對(duì)中心工作人員的綜合素質(zhì)提出了更高要求。”某省級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，原來一名工作人員可能只熟悉某一類政府采購(gòu)項(xiàng)目就可以了，但采用分段式后，要求每名工作人員都必須熟悉各類政府采購(gòu)項(xiàng)目的具體運(yùn)作流程，成為政府采購(gòu)“多面手”。
內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購(gòu)中心主任劉恒斌進(jìn)一步分析說，專門制作招標(biāo)文件的工作人員雖然接觸的領(lǐng)域很多，比如IT、家具、電梯等項(xiàng)目，但經(jīng)常接觸和反復(fù)制作標(biāo)書也會(huì)形成一種規(guī)范，使得標(biāo)書的制作更加標(biāo)準(zhǔn)化。
銜接不暢制約了效率？
“對(duì)于采購(gòu)項(xiàng)目復(fù)雜程度較高，采購(gòu)量較大的集采機(jī)構(gòu)，分段式的效果更顯著，而對(duì)于采購(gòu)項(xiàng)目較為單一，采購(gòu)量較小的機(jī)構(gòu)，這種方式有時(shí)反而顯得效率不高。”寧夏回族自治區(qū)政府采購(gòu)中心相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，分段式模式不一定適合所有的集采機(jī)構(gòu)。
在業(yè)內(nèi)人士看來，分段式模式有一個(gè)“軟肋”：各部門之間雖然能形成相互制約的機(jī)制，但各部門相互分離、各司其職容易在業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)過渡階段出現(xiàn)管理的“真空地帶”?！胺侄问侥Ｊ綄?duì)于工作效率的影響主要體現(xiàn)在工作的銜接上，采購(gòu)人可能需要跟多個(gè)人、多個(gè)處室打交道。如果工作銜接不暢，就會(huì)降低工作效率。”劉恒斌分析說。
如何組織銜接不同階段的工作？各地嘗試和探索了不同的做法。河北省省級(jí)政府采購(gòu)中心在采購(gòu)文件的編制方面實(shí)施了“四稿定稿制”，把采購(gòu)一部和采購(gòu)二部緊密聯(lián)系起來。采購(gòu)一部負(fù)責(zé)采購(gòu)文件前三稿的編制，采購(gòu)二部負(fù)責(zé)采購(gòu)文件第四稿的編制和政府采購(gòu)項(xiàng)目開標(biāo)、評(píng)標(biāo)的組織工作。從2007年以來，湖南省省直機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心研發(fā)了政府采購(gòu)業(yè)務(wù)操作流程OA智能辦公系統(tǒng)，制約了各部門在操作執(zhí)行過程的權(quán)利和義務(wù)，通過系統(tǒng)的智能呼叫，明確采購(gòu)活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)的辦理時(shí)限以及環(huán)節(jié)之間銜接流轉(zhuǎn)時(shí)限，有效減少了項(xiàng)目執(zhí)行中的自由裁量空間。內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購(gòu)中心則從2006年5月以來啟動(dòng)了質(zhì)量管理體系的認(rèn)證工作。劉恒斌介紹說：“引入并推行ISO9000質(zhì)量認(rèn)證管理體系使我們的工作流程更加規(guī)范化，目前已經(jīng)形成了良好的管理模式。此外，在分段式工作流程中，工作人員對(duì)于自己所處的階段工作不斷積
累經(jīng)驗(yàn)、提高效率、對(duì)流程越來越熟悉，但做了四五年可能會(huì)厭煩，所以我們采取了輪崗的形式，兩年一輪。”
業(yè)內(nèi)人士表示，從理論上并不存在一種完美無缺的組織框架設(shè)計(jì)。對(duì)于分段式模式而言，如何通過機(jī)制設(shè)計(jì)消除其劣勢(shì)，需要集采機(jī)構(gòu)做出更多的探索。
來源：中國(guó)采購(gòu)與招標(biāo)網(wǎng)
