政府采購政策功能包括促進自主創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保、中小企業(yè)發(fā)展等諸多方面。本文對這幾個方面的法律依據(jù)、相互關(guān)系、存在問題、國外經(jīng)驗借鑒、政策建議進行了詳盡介紹，有利于我們理清思路、深刻認識政策功能發(fā)揮的重點、難點問題，對于進一步的政策研究和政策落實大有裨益。
當前，我國的政府采購事業(yè)已經(jīng)進入了持續(xù)穩(wěn)定、健康發(fā)展的新時期。除了不斷增長的政府采購規(guī)模外，政府采購的政策功能逐漸顯現(xiàn)。但是，政府采購制度和實踐中還存在著諸多問題，影響了政府采購政策功能的發(fā)揮。所以，在新的形勢下，深化對政府采購若干政策功能的認識，制定和完善相關(guān)政策、措施，積極探索和實現(xiàn)政府采購政策功能，具有一定的現(xiàn)實意義。
政府采購政策功能的基本內(nèi)涵及法律依據(jù)
(一)政府采購政策功能的基本內(nèi)涵與主要內(nèi)容。
政府采購政策功能，是指政府利用政府采購的資源優(yōu)勢，在滿足采購基本要求的前提下，實現(xiàn)政府的經(jīng)濟與社會宏觀調(diào)控目標。政府采購的政策功能一般可分為兩類。一類是政治調(diào)控，指政府可以通過談判，以對外簽訂政府采購協(xié)議等方式來協(xié)調(diào)國際關(guān)系，維護國家利益，促進區(qū)域和全球經(jīng)濟的發(fā)展；另一類是經(jīng)濟調(diào)控，指政府通過制定一系列相關(guān)的政府采購法規(guī)政策，對國民經(jīng)濟進行總量調(diào)控、結(jié)構(gòu)調(diào)整、協(xié)調(diào)發(fā)展，以促進自主創(chuàng)新、環(huán)境保護、節(jié)能減排、民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展等一系列特定政策目標的實現(xiàn)。
政府采購政策功能的基本內(nèi)涵隨形勢發(fā)展而變化，屬于動態(tài)概念，從目前看，它的主要內(nèi)容為支持自主創(chuàng)新、鼓勵節(jié)能減排、保護生態(tài)環(huán)境、促進中小企業(yè)發(fā)展、保護民族產(chǎn)業(yè)、促進就業(yè)等。
(二)政府采購政策功能的法律依據(jù)。
《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第九條規(guī)定：“政府采購應當有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策的目標，包括保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展等”，
第十條又規(guī)定“政府采購應當采購本國貨物、工程和服務”。這已充分體現(xiàn)了政府采購需發(fā)揮政策功能的立法精神。
為貫徹落實《政府采購法》的相關(guān)規(guī)定，2004年財政部、國家發(fā)改委印發(fā)了《節(jié)能產(chǎn)品政府采購實施意見》（財庫[2004]185號），2005年又發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單的通知》（財庫[2005]159號）。2006年，財政部、國家環(huán)保總局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購實施的意見》（財庫[2006]90號），國務院頒布了《關(guān)于實施〈國家中長期科學與技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020）〉若干配套政策的通知》，財政部也印發(fā)了《關(guān)于實施促進自主創(chuàng)新政府采購政策的若干意見》（財庫[2006]47號），明確了實施自主創(chuàng)新的政府采購政策。2007年以來，財政部相繼印發(fā)了關(guān)于《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購預算管理辦法》（國辦發(fā)[2007]29號）、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購評審辦法》（國辦發(fā)[2007]30號）、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購合同管理辦法》（國辦發(fā)[2007]31號）等，國務院辦公廳也出臺了《國務院辦公廳關(guān)于建立政府強制采購節(jié)能產(chǎn)品制度的通知》等一系列政策和規(guī)定，給政府采購政策功能的具體實施提供了法律法規(guī)依據(jù)，創(chuàng)造了良好的制度條件。
(三)政府采購政策功能與采購政策之間的關(guān)系。
第一，政府采購政策功能是其固有的“人為化”功能。這可以從三個方面說明。一是從政府采購所要實現(xiàn)的目標來講，調(diào)控經(jīng)濟、扶持民族工業(yè)發(fā)展等是政府采購的政策目標；政府采購的基本目標是保證政府日常政務需要，采購質(zhì)優(yōu)價廉的貨物、工程和服務，政府采購的政策目標實現(xiàn)，必須保證其基本目標的實現(xiàn)。二是從功能角度來看，調(diào)控經(jīng)濟、抑制腐敗等是政府采購的政策功能；政府采購的基本功能，是政府在購買到合乎質(zhì)量要求產(chǎn)品和服務的同時，所具有的調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行、保護環(huán)境等方面的能力。政府采購的基本功能是采購活動固有的、自發(fā)的發(fā)揮著作用；而政府采購的政策功能，是政府在完成采購任務的同時，人為“聚焦”，然后通過采購政策加以“放大”的功能。三是從政府對采購活動的要求來講，調(diào)控經(jīng)濟、保護環(huán)境是政府對采購的政策要求，而其基本要求是滿足政府的消費（貨物、服務）和投資（工程）需求。
第二，政策功能的發(fā)揮需要有具體的采購政策來引導。主要有兩方面的理由：一是從時序上看，政府采購以滿足政府消費需求為己任，早在自由市場經(jīng)濟時期已經(jīng)存在。1782年英國設立的文具公用局，其目的就是為政府部門采購辦公用品而成立的；而政府采購的政策功能則是在凱恩斯宏觀經(jīng)濟理論出現(xiàn)以后，伴隨著政府干預國民經(jīng)濟活動以及市場失靈等情況才出現(xiàn)的。二是從主次上看，一方面，滿足政府的消費需求是政府采購的主要目標，調(diào)控經(jīng)濟、保護環(huán)境等其他目標是在主要目標完成情況下政府所“追求”的目標，如果不顧政府采購的主要目標不僅會造成財政資源的浪費，而且也違背了建立政府采購制度的初衷；另一方面，如果政府沒有明確的采購政策，采購活動自發(fā)地進行，同樣的采購額度是難以發(fā)揮其政策功能的，其相應的政策目標也是難以實現(xiàn)的。也就是說，政府采購政策功能的發(fā)揮必須以執(zhí)行政府的采購政策為前提；采購政策目標的實現(xiàn)，也必須以執(zhí)行采購政策為前提，否則其政策功能難以發(fā)揮，政策目標也難以實現(xiàn)。
第三，政策功能的發(fā)揮需要有切實可行的采購政策來保證。在“采購目標——采購政策——政策功能發(fā)揮”這一系列鏈條中，采購政策是實現(xiàn)采購目標，發(fā)揮政策功能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，制定一系列配套的、有很強操作性的采購政策就成為能否發(fā)揮政策功能、發(fā)揮好壞的關(guān)節(jié)點。由于采購政策是根據(jù)采購目標確定的，而采購目標又是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求框定的，因此，在進一步貫徹《政府采購法》的同時，應針對國民經(jīng)濟發(fā)展的需要，結(jié)合有關(guān)經(jīng)濟政策，制定出既能上下銜接、又能左右連貫的采購政策，以確保采購政策功能的發(fā)揮、采購目標的實現(xiàn)。如，在利用政府采購調(diào)控宏觀經(jīng)濟健康發(fā)展的問題上，如何調(diào)控總量，促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展；如何調(diào)控結(jié)構(gòu)，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級；如何調(diào)節(jié)價格，促使物價穩(wěn)定；如何調(diào)整分配，促進分配公平等等，這些都需要有可依據(jù)的采購政策和可操作的方法程序，才能實現(xiàn)相關(guān)目標。
發(fā)揮政府采購政策功能存在的主要問題
認識不足，難以形成動力機制。我國政府采購制度實施時間不長，目前，多數(shù)單位認為政府采購只是節(jié)減財政資金、預防腐敗的一項制度革新，對政府采購政策功能的概念、作用、意義以及對履行政府采購政策功能的責任和義務認識不足。在采購活動中，采購代理機構(gòu)更重視采購程序合法，采購人也只關(guān)注采購結(jié)果是否滿意，對政府采購政策功能的實施，缺乏積極參與、認真落實的意識與動力。
法規(guī)缺失，具體執(zhí)行難度較大?！墩少彿ā冯m然提出了發(fā)揮政府采購政策功能的要求，但由于沒有完備的配套操作細則，使政府采購政策與采購政策功能之間的銜接不盡完備。
如，《政府采購法》第十條規(guī)定“政府采購應當采購本國貨物、工程和服務”。但是，在經(jīng)濟全球化的背景下定義什么是本國貨物并不容易，由于目前缺乏對“本國貨物”進行準確界定的法律依據(jù)，依公平競爭和不得歧視的法律原則，要發(fā)揮保護“國貨”的政策功能比較困難。
又如，《政府采購法》第九條規(guī)定：“政府采購應當有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策的目標，包括保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展等”，明確了要將政府采購中的一定份額給予中小企業(yè)，我國的《中小企業(yè)促進法》同樣也要求扶持他們快速發(fā)展。但是，實際操作中如何認定中小企業(yè)？應該給予怎么樣的扶持？沒有確定的標準和強制性措施，采購人或采購代理機構(gòu)不執(zhí)行法律或“政策”應該承擔什么樣的法律責任？兩部法律中都還找不到明確的依據(jù)。
再如，財政部與發(fā)改委、國家環(huán)?？偩殖雠_的《節(jié)能環(huán)保政府采購實施意見》（財庫[2004]185號）和《關(guān)于環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購實施的意見》（財庫[2006]90號）雖然使節(jié)能產(chǎn)品和環(huán)境標志產(chǎn)品在政府采購時有了選擇依據(jù)，但其局限性也相當明顯，主要是清單的標準缺乏廣泛性。我國目前實施的節(jié)能、環(huán)保標志有4種，即十環(huán)標志、環(huán)境標志II型、節(jié)能標志和能效標識，清單僅覆蓋其中部分標志產(chǎn)品，不能覆蓋全部節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，且清單調(diào)整需要1年左右的時間，不能及時反映節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品發(fā)展的最新情況，動態(tài)性差。
相關(guān)部門協(xié)同管理機制尚未理順。要發(fā)揮政府采購政策功能，會涉及方方面面和多個領(lǐng)域，單靠財政部門一家難于奏效，需要相關(guān)部門的協(xié)調(diào)和配合，比如，對綠色環(huán)保產(chǎn)品的界定，會涉及環(huán)保部門和其他相關(guān)政府部門；又如，對自主創(chuàng)新型企業(yè)和自主創(chuàng)新產(chǎn)品的界定，會涉及科技部門和知識產(chǎn)權(quán)部門等，各相關(guān)部門必須制定相應的認證標準和制度，這樣，政府采購政策功能才得以實施；另外，政府采購政策功能的發(fā)揮，是否可得到相關(guān)稅收政策的支持，使政府采購政策功能疊加發(fā)揮效應，這些都必須有人牽頭落實，沒有具體的協(xié)調(diào)措施和辦法，政府采購政策功能就無法順利發(fā)揮作用。
監(jiān)管環(huán)節(jié)缺乏相應保障措施。要使政府采購政策功能得以有效發(fā)揮，除了實施方面的制度建設之外，在管理、監(jiān)督上應有相應的保障措施。如，與政府采購政策功能相適應的預算管理制度、落實政府采購政策功能的檢查監(jiān)督制度、檢驗政府采購政策功能效率的評價制度、政策功能分類匯總的統(tǒng)計制度等，這些保障性和基礎(chǔ)性制度的缺乏，將會阻礙政府采購政策功能的有效發(fā)揮。（上）
來源：中國政府采購網(wǎng)
