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標后監(jiān)管是工程質量控制的關鍵。近年來，各地在公共資源交易管理中日益重視標后綜合監(jiān)管，并逐漸形成了標前、標中和標后的閉環(huán)管理，但由于國家對標后綜合監(jiān)管尚沒有明確要求，各地在工作推進中還存在一些問題。本文結合工作實際，指出當前工程建設項目標后綜合監(jiān)管存在的突出問題,分析問題發(fā)生的主要原因,并提出改進和完善建議。
國有資金投資建設工程項目是引導和帶動社會資本擴大有效投資的有力抓手，在穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生、防風險以及補齊發(fā)展短板、優(yōu)化供給結構、增強發(fā)展后勁等方面發(fā)揮著關鍵作用。
公共資源綜合管理部門（以下簡稱公管部門）對國有資金投資建設工程項目標后綜合監(jiān)管，主要指監(jiān)督項目建設有關各方是否遵守招標文件要求和中標文件的承諾，督促有關各方依照相關法律規(guī)定和合同約定認真履行各自職責，負責對進場交易項目標后的合同履行、項目建設、履約驗收和信息公開等情況的監(jiān)督管理，做好聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督檢查的統(tǒng)籌協(xié)調和組織調度等工作，維護招投標結果的嚴肅性，保證招投標市場平穩(wěn)有序、健康發(fā)展，是橫向監(jiān)管的重要一環(huán)，需設置專門的內設機構采取日常監(jiān)管、隨機檢查和綜合檢查等方式實施。
各地住房城鄉(xiāng)建設、交通、水利、林業(yè)、農業(yè)、審計等行政監(jiān)督部門按照職責分工，負責對房建市政、交通、水利、林業(yè)、農業(yè)農田等工程建設項目實施標后行業(yè)監(jiān)管，依法查處項目實施過程中的違法違規(guī)行為。行業(yè)監(jiān)管側重于本行業(yè)政策和技術規(guī)范以及本行業(yè)交易活動的過程監(jiān)管，是縱向監(jiān)管。
一、工程建設項目標后綜合監(jiān)管中存在的問題
1．對工程建設項目標后綜合監(jiān)管認識不到位
政府設立公管部門的初衷是對交易活動實施全過程、全方位監(jiān)管，各地大多重視標前、標中監(jiān)管，對標后監(jiān)管缺乏熱情，流于形式，認為招投標就是一招了之，后面都是項目建設單位的事情，由行業(yè)建設主管部門進行行業(yè)監(jiān)管，公管部門沒有必要再投入大量人力、物力、財力去進行監(jiān)管。
應該認識到，各地成立公管部門開展綜合監(jiān)管是對招投標管理制度的一次體制性改革，是一項重要的制度性創(chuàng)新，是在行業(yè)監(jiān)管的基礎上建立權力制衡機制，變“九龍治水”為綜合監(jiān)管，統(tǒng)一組織、統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一監(jiān)管的“四統(tǒng)一”改革模式，橫向到邊，縱向到底，對行業(yè)監(jiān)管有監(jiān)督、制約、制衡、補充作用，二者互不否定，相得益彰。
2．標后綜合監(jiān)管沒有形成模式化
公管部門對工程建設項目標后綜合監(jiān)管屬于新事物，實踐中只有行政監(jiān)督權，沒有行政處罰權，各地在重視程度、隊伍建設、檢查內容、檢查方式、處罰力度、信用管理等方面存在較大差異，手段不多，積極性和主動性不高。
3．各部門缺乏聯(lián)動性
標后監(jiān)管涉及多個部門對建設單位、施工單位和監(jiān)理單位等進行管理，但受制于各部門缺乏聯(lián)動性，后續(xù)監(jiān)督工作不能互聯(lián)互通，檢查發(fā)現(xiàn)的問題隱患未能及時移交和處理，行政處罰結果和失信行為懲戒信息等不能及時共享。
4．項目建設準備不充分
項目建設單位和中標施工企業(yè)沒有在法律規(guī)定的時間前完成合同簽訂；在沒有取得施工許可證的情況下，未批先建；在簽發(fā)開工令之前先行開工；項目建設單位不能按照招標文件要求支付預付款；有關單位不能及時登錄農民工工資權益保障系統(tǒng)等。
5．項目關鍵崗位管理人員在崗履職不到位
中標單位沒有按照投標文件承諾的項目組成員進場到位；在崗履職不符合招標文件和合同約定；不經批準擅自更改項目經理、技術負責人、總監(jiān)等關鍵崗位管理人員。
6．項目違法分包
在實際施工過程中，有部分項目不能按照招標文件規(guī)定進行分包；擅自擴大分包范圍；不經過二次招標或者招標降低資質要求，違規(guī)選擇分包隊伍；將分包后的工程再次分包；分包工程不經建設單位審批等。
7．項目暫定價和預留金使用不規(guī)范
隨著工程領域中新技術、新工藝和新材料的應用，由于定額修改的相對滯后性加上建設工程材料價格的不確定性，暫定價內容在工程造價中應用越來越多，其所占資金比重也越來越大。
暫定價和預留金是建設單位定的暫不可動的項目。如一些主材可指定暫定價，一些不確定項目可暫定預留金，這些在實際施工中未經批準是不可動的。
8．項目工程建設全過程信息沒有形成閉環(huán)
履約信息公示作為工程建設的重要一環(huán)，很多建設單位不重視，不能及時予以發(fā)布，造成工程建設全過程信息不完整，亟待完善以形成信息閉環(huán)。
9．項目履約信息發(fā)布不規(guī)范
履約信息發(fā)布作為工程建設的最后一環(huán)，是對工程建設成果的展示，信息公布的質量也是不容忽視的重點，有些建設單位對此重視不夠，部分公管部門在履約信息發(fā)布審核環(huán)節(jié)不能實事求是，為完成任務而完成，造成公示工期與實際工期不符，公示的價格與實際結算價格不相符，既不嚴肅，也存在法律風險。
二、工程建設項目標后綜合監(jiān)管的對策及建議
1．加快法制進程，推進隊伍建設
《招標投標法》及其實施條例是工程建設項目招標投標領域的基本法律，對工程建設項目招標、投標、開標、評標和中標作了程序性、事務性的安排和約束，賦予公管部門標前、標中依法履職的依據(jù)，但對標后監(jiān)管卻沒有著墨。而工程建設項目是有生命力的，要求全過程監(jiān)管，因此迫切需要修改完善招標投標相關法律，從法律層面對標后綜合監(jiān)管的范圍、權責、程序、法律責任等給予明確。
承擔行政監(jiān)督職責的公管部門，要依法加快推進行政處罰權相對集中，及時解決行政監(jiān)督權與行政處罰權相分離的問題；已相對集中行政處罰權的公管部門，要加強執(zhí)法隊伍建設，強化配套制度建設，完善執(zhí)法工作機制，及時總結經驗，鞏固改革成果。
2．建立項目標后數(shù)字化監(jiān)管制度
為提升國有資金投資工程建設項目標后履約人員電子化監(jiān)管水平，要利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能等技術手段，推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”全過程集成應用。
目前，很多地方公管部門自己開發(fā)了標后監(jiān)管平臺，主要監(jiān)管項目關鍵崗位人員考勤，建議與人社、住建、水利等工程建設行業(yè)管理部門通過整合，逐步形成一個全區(qū)域綜合監(jiān)管平臺，降低成本，提高平臺使用效率。
將標后監(jiān)管平臺與建筑工程“智慧工地”平臺互聯(lián)互通，后者能夠實現(xiàn)人員、材料、機械、施工現(xiàn)場、質量和安全的全方位管理，聯(lián)通后不僅有效提升項目現(xiàn)場管理水平，還能增強監(jiān)管力度。
將標后監(jiān)管平臺與當?shù)剞r民工權益保障監(jiān)管系統(tǒng)互聯(lián)互通，后者具有在建項目管理、實名制管理、工資專戶管理、保證金管理、預警、獎懲信息、電子合同簽訂、項目建設進展、履約信息公示、信用情況等幾大功能，使得原本分屬各部門、各單位的事項和數(shù)據(jù)匯集到一個系統(tǒng)平臺上，促進信息共享，形成工作合力。
項目建設單位通過技術手段鏈接標后監(jiān)管平臺對自己的工程建設項目進行實時監(jiān)控，也不需要單獨建立自己的監(jiān)管平臺，按月或按季度提取考勤數(shù)據(jù)，作為被監(jiān)管對象日?？己说臄?shù)據(jù)，逐步實現(xiàn)標后監(jiān)管全流程可追溯、數(shù)據(jù)全過程可查詢、數(shù)字化監(jiān)管全覆蓋。
3．建立項目標后監(jiān)管聯(lián)合執(zhí)法和檢查機制
為提高工作效率，實現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享，公管部門需要建立監(jiān)管聯(lián)合執(zhí)法和檢查機制。將標后監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的相關問題線索及時轉辦、交辦和督辦，如違法肢解發(fā)包、轉包、違法分包、掛靠、施工許可證未批先建等違法違規(guī)行為及時向所在地的住建、水利、交通等行業(yè)主管部門反映。對發(fā)現(xiàn)涉及違法違規(guī)行為線索的，及時向當?shù)毓矙C關和紀檢監(jiān)察機關移送。
公管部門和行政監(jiān)督部門及公安、紀檢監(jiān)察機關加大對標后違法違規(guī)行為的查處整治力度，查處整治結果和成效要及時向社會公開，共同接受社會監(jiān)督。
在公管部門統(tǒng)籌協(xié)調下，構建多渠道公共資源標后監(jiān)管全過程“發(fā)現(xiàn)、移交、核查、處理、反饋”閉環(huán)機制，要求實現(xiàn)全網(wǎng)上辦理、全過程留痕、按時限反饋。
4．明確項目標后綜合監(jiān)管的重點
按照綜合監(jiān)管職責分工，堅持“有所為，有所不為”。通過召開座談會、考察施工現(xiàn)場、查驗資料等活動，重點檢查合同簽訂、變更情況；檢查項目經理、項目負責人及項目總監(jiān)是否按照投標文件的承諾安排到崗，工作能力是否與項目建設要求相匹配，在崗時間是否符合招標文件和合同的約定；是否按照招標文件要求完成規(guī)定的在崗履職時間要求；項目是否存在肢解發(fā)包、轉包、違法分包、掛靠等違法違規(guī)行為；檢查施工許可證辦理情況，是否存在未批先建；檢查履約保證金（保函）是否足額按時交納；檢查建設單位承諾的預付款是否按照要求及時足額支付；檢查工程款支付保證金（保函）是否按照招標文件規(guī)定辦理；檢查項目是否進入當?shù)氐霓r民工權益保障監(jiān)管系統(tǒng)平臺；暫定金和暫估價使用是否符合相關規(guī)定；工程建設質量、形象進度是否符合招標文件要求；工程造價變更程序是否符合招標文件要求等。
按照專業(yè)人管理專業(yè)事的總要求，公管部門對安全管理、質量控制、進度控制、投資控制、工程變更監(jiān)管、資金使用及決（結）算監(jiān)督等只需要總體把握，具體監(jiān)督管理由項目建設單位及相關行業(yè)主管部門按照各自職責權限進行管理。
5．解決項目標后綜合監(jiān)管難點
（1）項目合同管理?！墩袠送稑朔ā芬?guī)定，合同的標的、價款、質量、履行期限、項目組成員等主要條款應當與招標文件和中標人的投標文件的內容一致。招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質性內容的其他協(xié)議。
合同簽訂與監(jiān)管是工程建設項目招投標工作鏈條重要關鍵環(huán)節(jié)之一，是標后透明監(jiān)管的重要依據(jù)，但紙質合同監(jiān)管難度大，應大力推動建設公共資源交易領域在線電子合同平臺，引入電子簽名、區(qū)塊鏈、電子見證、電子司法存證等技術手段，實現(xiàn)項目建設各方在線簽署工程項目合同，提高簽署效率，提高標后監(jiān)管數(shù)字化管理水平。
（2）項目關鍵崗位管理人員監(jiān)管。施工、監(jiān)理單位派駐現(xiàn)場的項目建造師、總監(jiān)理工程師等關鍵崗位人員應與投標承諾的人員一致。中標單位在中標后或施工期間，不得擅自變更項目建造師、總監(jiān)等管理人員。確需變更的，需經項目建設單位初審并報住建部門和公管部門原則同意，上網(wǎng)公示無異議后方可辦理變更手續(xù)。
（3）項目分包監(jiān)管。施工總承包單位對依法可以發(fā)包的工程，應當在總承包合同中約定。列入總承包合同范圍內、以暫定價或預留金等形式未經競爭報價的專業(yè)工程，應由總承包單位采取二次招標或二次競價方式確定分包單位。分包單位應當具有相應專業(yè)承包資質并依法簽訂分包合同，分包合同自簽訂后應當報項目主管部門備案。
6．加強信用管理，推動標后履約誠信建設
圍繞不履約、不接受監(jiān)管等行為，要制定完善不良行為管理辦法，建立健全信用管理規(guī)則，使之更切合實際，更具有可行性和可操作性。
明確失信披露范圍和相關規(guī)定，一把尺子量到底。建立競爭主體及相關人員不良行為檔案，實行統(tǒng)一監(jiān)督管理。
規(guī)范失信披露程序，暢通申訴渠道。對違反法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定及標后履約失信行為書面告知在先，處罰懲治在后，保護有關各方的正當合法權益。
為促進企業(yè)發(fā)展，本著懲前毖后、治病救人的原則，最大程度優(yōu)化營商環(huán)境，在進一步明確最短披露期限及不可修復情形的基礎上，對能切實認識錯誤、積極采取補救措施、表現(xiàn)良好的失信行為主體可申請不良行為信息修復。
7．開展建設工程項目后評估工作
為更好地服務于招投標工作，實現(xiàn)施工現(xiàn)場和招投標市場“兩場聯(lián)動”，互為促進，對納入標后監(jiān)管的建設工程項目實施后評估工作。在施工現(xiàn)場掌握的第一手材料和收集到的有關招投標工作意見和建議，標后監(jiān)管有關人員有義務去表及里，去偽存真，評估招標文件、業(yè)績獎項要求、招投標環(huán)節(jié)、評標評審辦法、項目建設過程是否公開、公平、公正及符合誠實信用原則，還有哪些需要改進完善的地方，并將后評估發(fā)現(xiàn)的問題線索及改進建議交由建設單位和有關行政監(jiān)督部門復核處理后向公管部門反饋，以期共同提高招投標管理工作水平。
8．建立項目檢查限期整改機制
標后監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題，要及時將督查結果形成問題清單，反饋給行業(yè)主管部門和承發(fā)包雙方，督促有關各方誠實守信，責令限期整改，整改情況及時反饋，確保工程建設項目保質保量完成，如期投入使用。對檢查有問題的項目，實行重點督查，并進行不定期回訪，確保存在問題整改落實到位。
項目竣工后，履約信息的發(fā)布要加強質量審查，在實事求是的基礎上，確保信息完整、邏輯正確、發(fā)布及時；已經發(fā)布的履約信息錯誤一經發(fā)現(xiàn)需及時更改。
9．進一步強化項目建設單位負責制
國有資金投資工程建設項目，要按照主體明確、職責分明、運營有序的原則，強化項目承建單位作為工程建設項目標后管理的第一責任人，在工程建設質量、進度、投資控制等要素上要敢管、嚴管。
建設單位要把懂技術、懂造價、敢管理、清正廉明、年富力強的人作為業(yè)主代表；建設單位沒有技術能力的，要和政府重點工程建設部門合作，委托代建。
嚴格按照招標文件規(guī)定和中標人投標文件承諾簽訂合同，緊緊抓住人這個關鍵因素，按照合同要求組織施工隊伍進行工程施工和組織竣工驗收，并對履約執(zhí)行情況予以評價。
作者：邢正軍
作者單位：滁州市公共資源交易中心
來源：本文首發(fā)于《招標采購管理》2024年第6期。
