《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）第二十四條第二款關(guān)于聯(lián)合體資格的規(guī)定，在實(shí)踐中引發(fā)一些爭(zhēng)議和困惑。值此《政府采購(gòu)法》修訂被納入全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)備審議項(xiàng)目之際，筆者試圖從法理邏輯、實(shí)踐困境、比較借鑒和修改建議四個(gè)方面展開探析，以期為該條款修法工作提供參考。
法理邏輯
——第二十二條具有雙重資格要求屬性?！墩少?gòu)法》第二十二條共有兩款。第一款規(guī)定了供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)的準(zhǔn)入門檻，是一般資格條件，體現(xiàn)了法律對(duì)市場(chǎng)主體的基礎(chǔ)性要求。第二款則賦予了采購(gòu)人根據(jù)項(xiàng)目具體特點(diǎn)設(shè)置特定資格條件的權(quán)力，如特定行業(yè)資質(zhì)、專業(yè)技術(shù)能力等，屬于差異化個(gè)性要求。這兩項(xiàng)條款共同構(gòu)建了供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)的資格條件體系，具有明顯的雙重資格要求特性。這一制度設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了法律對(duì)市場(chǎng)主體的基本要求與項(xiàng)目需求的精準(zhǔn)匹配，具有科學(xué)性和合理性。
——第二十四條第二款的邏輯困境?！墩少?gòu)法》第二十四條第二款規(guī)定，“以聯(lián)合體形式進(jìn)行政府采購(gòu)的，參加聯(lián)合體的供應(yīng)商均應(yīng)當(dāng)具備本法第二十二條規(guī)定的條件……”筆者認(rèn)為，這條規(guī)定引發(fā)兩大核心沖突。
其一，導(dǎo)致聯(lián)合體制度價(jià)值目標(biāo)消解。允許聯(lián)合體投標(biāo)，其本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，通過以大帶小、以強(qiáng)帶弱扶持中小企業(yè)發(fā)展，體現(xiàn)政府采購(gòu)政策功能。若嚴(yán)格按字面語(yǔ)義執(zhí)行，要求聯(lián)合體所有成員全部滿足第二十二條規(guī)定的全部資格條件，即一般資格條件和特定資格條件，則會(huì)背離聯(lián)合體互補(bǔ)的根本邏輯。如果聯(lián)合體各方都已具備所有條件，那么獨(dú)立投標(biāo)（響應(yīng)）即可。此要求實(shí)質(zhì)上將聯(lián)合體異化為“超級(jí)供應(yīng)商聯(lián)盟”，抬高了供應(yīng)商參與門檻，抑制了制度活力。
其二，法律適用爭(zhēng)議難以確定和統(tǒng)一。該條款中“均應(yīng)當(dāng)具備”這種絕對(duì)化剛性表述，與聯(lián)合體實(shí)踐需求之間形成矛盾，導(dǎo)致在操作層面產(chǎn)生巨大的不確定性。采購(gòu)實(shí)踐者在操作中面臨兩難選擇：若嚴(yán)格執(zhí)行該條款，則可能排除本可通過聯(lián)合體形式參加采購(gòu)活動(dòng)的合格主體，影響采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施效果；若不嚴(yán)格執(zhí)行，則可能面臨法律風(fēng)險(xiǎn)和質(zhì)疑投訴。這種兩難局面導(dǎo)致在實(shí)踐操作層面出現(xiàn)不確定性和不統(tǒng)一性，給政府采購(gòu)活動(dòng)的公平、公正和效率帶來負(fù)面影響。
現(xiàn)實(shí)困境
——供應(yīng)商參與壁壘提高。這種剛性的“全員全能”要求，讓部分供應(yīng)商尤其是中小企業(yè)知難而退，主動(dòng)放棄投標(biāo)。因?yàn)楹芏嘀行∑髽I(yè)通常僅具備某一領(lǐng)域的專業(yè)能力，若要求其同時(shí)具備多項(xiàng)特殊條件，必將迫使其退出聯(lián)合體采購(gòu)市場(chǎng)。例如，在一個(gè)要求同時(shí)具備環(huán)境污染治理資質(zhì)和安全生產(chǎn)許可證的環(huán)保治理工程采購(gòu)項(xiàng)目中，大量小型環(huán)保企業(yè)因無法同時(shí)滿足這兩項(xiàng)條件而放棄組建聯(lián)合體投標(biāo)。
筆者認(rèn)為，這種“全員全能”要求，嚴(yán)重打擊了供應(yīng)商參與競(jìng)標(biāo)的積極性，限制了供應(yīng)商的參與范圍，降低了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，不利于政府采購(gòu)項(xiàng)目獲取更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。同樣，許多采購(gòu)人也因擔(dān)心聯(lián)合體資質(zhì)審查風(fēng)險(xiǎn)，往往選擇拒絕聯(lián)合體投標(biāo)，導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不足，最終以較高價(jià)格成交。
——法律適用引爭(zhēng)議，質(zhì)疑投訴風(fēng)險(xiǎn)增加。因該條款存在法律適用爭(zhēng)議，當(dāng)聯(lián)合體成員未全部滿足所有條件時(shí)，部分專家認(rèn)為，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《政府采購(gòu)法》第二十四條第二款規(guī)定，判定該聯(lián)合體不合格；另一部分專家則主張，根據(jù)專業(yè)分工來判斷其資格要求，不應(yīng)判定其不合格，由此給評(píng)審判定帶來紛爭(zhēng)和困擾。這往往導(dǎo)致在不同地區(qū)、不同項(xiàng)目中的評(píng)審專家，對(duì)聯(lián)合體資格審查結(jié)果出現(xiàn)差異，而這種差異往往是引發(fā)供應(yīng)商質(zhì)疑投訴的導(dǎo)火索。
對(duì)采購(gòu)人而言，如果從嚴(yán)要求，則可能導(dǎo)致符合條件的供應(yīng)商數(shù)量不足，影響采購(gòu)效果；如果放寬標(biāo)準(zhǔn)，則可能面臨違規(guī)操作的法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，在實(shí)踐中，采購(gòu)人通常以犧牲采購(gòu)時(shí)間為代價(jià)，采取保守策略，放棄聯(lián)合體采購(gòu)模式，或通過拆分項(xiàng)目單獨(dú)立項(xiàng)等方式實(shí)施采購(gòu)。這無形中增加了采購(gòu)成本，延長(zhǎng)了采購(gòu)周期，降低了采購(gòu)效率。
國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)借鑒
——?dú)W美經(jīng)驗(yàn)。歐盟《公共采購(gòu)指令》的核心原則是評(píng)估聯(lián)合體整體履約能力，即允許成員依據(jù)分工承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，僅需滿足其承擔(dān)部分所要求的特定資質(zhì)，無須“全員全能”。美國(guó)聯(lián)邦采購(gòu)則是重點(diǎn)考察聯(lián)合體作為一個(gè)整體是否滿足項(xiàng)目要求。同時(shí)，資格審查聚焦于聯(lián)合體整體表現(xiàn)和資源整合后的履約能力，而非機(jī)械要求每個(gè)成員獨(dú)立滿足所有條件?？梢哉f，歐美做法都強(qiáng)調(diào)聯(lián)合體的整體性，資質(zhì)要求與成員實(shí)際分工掛鉤，制度設(shè)計(jì)定位于促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和提高質(zhì)效。
——國(guó)內(nèi)政策動(dòng)向?！墩少?gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)）第三十四條第二款明確，“采購(gòu)人根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求規(guī)定投標(biāo)人特定條件的，聯(lián)合體各方中至少應(yīng)當(dāng)有一方符合采購(gòu)人規(guī)定的特定條件”，但修訂后的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》刪除了此條規(guī)定，在一定程度上加劇了當(dāng)前困境。筆者發(fā)現(xiàn)，在《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》修訂草案中，已體現(xiàn)出分工負(fù)責(zé)的傾向，規(guī)定聯(lián)合體成員僅需根據(jù)分工滿足相應(yīng)資格條件。這為《政府采購(gòu)法》修訂提供了重要參照。欣慰的是，《政府采購(gòu)法》（修訂草案征求意見稿）已對(duì)聯(lián)合體資格要求作了相應(yīng)的修正，這與《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》和國(guó)際通行做法相銜接，體現(xiàn)了立法者對(duì)實(shí)踐難題的積極回應(yīng)。
修改建議
——條款修改建議。筆者認(rèn)為，可將《政府采購(gòu)法》第二十四條第二款修改為：“以聯(lián)合體形式參與政府采購(gòu)活動(dòng)的，聯(lián)合體各方均應(yīng)當(dāng)具備本法第二十二條第一款規(guī)定的一般資格條件，聯(lián)合體應(yīng)當(dāng)具備采購(gòu)項(xiàng)目要求的特定資格條件。聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)在聯(lián)合協(xié)議中明確約定各自承擔(dān)的工作內(nèi)容、責(zé)任范圍以及權(quán)利義務(wù)關(guān)系等，并將聯(lián)合協(xié)議連同投標(biāo)（響應(yīng)）文件一并提交采購(gòu)人。聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與采購(gòu)人簽訂采購(gòu)合同，就采購(gòu)合同約定的事項(xiàng)對(duì)采購(gòu)人承擔(dān)連帶責(zé)任”。
這樣修改的理由有三點(diǎn)：一是厘清資格層次，消除語(yǔ)義困境。明確區(qū)分一般資格條件（所有成員必備）和特定資格條件（聯(lián)合體整體具備），回歸《政府采購(gòu)法》第二十二條雙重資格條件要求本意，符合聯(lián)合體本質(zhì)屬性。二是確立“整體能力+分工負(fù)責(zé)”原則，特定資格由聯(lián)合體整體滿足，成員根據(jù)協(xié)議分工承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，以解決“全員全能”的邏輯悖論，釋放聯(lián)合體制度活力。三是強(qiáng)化協(xié)議約束與連帶責(zé)任。要求聯(lián)合協(xié)議明確權(quán)責(zé)分工，保障聯(lián)合體具備整體履約能力，倒逼聯(lián)合體成員審慎選擇合作伙伴、誠(chéng)信履約，減少項(xiàng)目實(shí)施過程中的糾紛。
——支撐性制度機(jī)制的協(xié)同完善。
一是制定標(biāo)準(zhǔn)化聯(lián)合協(xié)議。建議制定《政府采購(gòu)聯(lián)合體協(xié)議示范文本》，文本內(nèi)容包含但不限于：成員分工（對(duì)應(yīng)資質(zhì)要求）、權(quán)利義務(wù)、責(zé)任承擔(dān)（特別是連帶責(zé)任）、利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、違約處理、退出機(jī)制、爭(zhēng)議解決等核心條款。通過文本標(biāo)準(zhǔn)化，降低協(xié)議瑕疵風(fēng)險(xiǎn)。
二是建立動(dòng)態(tài)信用評(píng)價(jià)體系。將聯(lián)合體的履約情況納入信用評(píng)價(jià)體系，評(píng)價(jià)結(jié)果全國(guó)共享。對(duì)信用良好的聯(lián)合體，給予優(yōu)先采購(gòu)、減免保證金等激勵(lì)措施；對(duì)通過虛假聯(lián)合、資質(zhì)掛靠等方式騙取中標(biāo)（成交）的，依法追究法律責(zé)任；對(duì)轉(zhuǎn)包、違法分包等行為，實(shí)施聯(lián)合懲戒，依法限制其參與政府采購(gòu)活動(dòng)。
三是建立資格承諾審查機(jī)制。在信用體系支撐下，探索建立資格承諾制，允許聯(lián)合體在投標(biāo)（響應(yīng)）時(shí)提供相關(guān)承諾，中標(biāo)（成交）后再提交有關(guān)證明材料或接受核驗(yàn)，降低投標(biāo)（響應(yīng)）階段負(fù)擔(dān)。對(duì)信用等級(jí)高的供應(yīng)商（或歷史履約良好的聯(lián)合體成員）所組成的聯(lián)合體，簡(jiǎn)化其資格審查流程。
四是建立健全爭(zhēng)議預(yù)防與消解機(jī)制。相關(guān)部門可就修訂后的有關(guān)條款（如整體能力評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、分工與資質(zhì)的對(duì)應(yīng)關(guān)系）發(fā)布清晰、統(tǒng)一的解釋或操作指南。同時(shí)，明確涉及聯(lián)合體資格爭(zhēng)議的質(zhì)疑投訴、行政復(fù)議、行政訴訟處理規(guī)則和時(shí)限等，確保權(quán)利救濟(jì)渠道暢通與高效。
在筆者看來，對(duì)《政府采購(gòu)法》第二十四條第二款的修訂，絕非簡(jiǎn)單的文字調(diào)整，而是對(duì)法律嚴(yán)謹(jǐn)性的捍衛(wèi)，更是對(duì)政府采購(gòu)制度創(chuàng)新紅利的巨大釋放。相信隨著《政府采購(gòu)法》的修訂和相關(guān)配套制度的完善，聯(lián)合體制度定能回歸“聚能增效”本源，更好地發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能。
（作者：王召倫，作者單位：四川省什邡市政府政務(wù)服務(wù)和公共資源交易服務(wù)中心）
來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)第1455期第3版
