當前改革創(chuàng)新和新技術(shù)應(yīng)用日新月異，具有獨特行業(yè)要求、應(yīng)用前沿科技、技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強的復(fù)雜工程項目或復(fù)雜物資設(shè)備（以下簡稱“復(fù)雜項目”）采購越來越多。如何妥善解決好復(fù)雜項目采購的實際問題是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)一流精品工程和一流技術(shù)裝備的核心和前提。本文探討了綜合應(yīng)用兩階段招標方式及“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)系統(tǒng)解決復(fù)雜項目采購的工作思路和方法，總結(jié)了其應(yīng)用成效，為解決復(fù)雜項目采購提供參考和借鑒。
一、前言
在當前以開放共享、改革創(chuàng)新、高質(zhì)量發(fā)展為主基調(diào)的時代，新技術(shù)、新觀念的更新?lián)Q代和應(yīng)用發(fā)展日新月異，建設(shè)或采購具有獨特行業(yè)要求或獨特文化內(nèi)涵，應(yīng)用前沿科技、技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強、方案難定的復(fù)雜工程項目或復(fù)雜物資設(shè)備（以下簡稱“復(fù)雜項目”）逐漸成為一種新常態(tài)。在建設(shè)優(yōu)質(zhì)工程、高質(zhì)量一流精品工程和一流技術(shù)裝備的目標導(dǎo)向下，招標采購領(lǐng)域常常面臨如何妥善解決好復(fù)雜項目采購的實際難題。在不逾越法律制度底線，科學(xué)投資控制范圍內(nèi)探索一套行之有效、科學(xué)合理的系統(tǒng)方法，值得認真研究總結(jié)。
實踐中，如大型行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、需要因地制宜的專業(yè)工程、地方特色博物館及文化場館建設(shè)、裝飾裝修工程、信息系統(tǒng)工程等建設(shè)項目，普遍具有專業(yè)性強、技術(shù)復(fù)雜、方案難定等特點，都存在解決好復(fù)雜項目采購的難題。
二、兩階段招標方式采購復(fù)雜項目的法律依據(jù)和特點
《招標投標法實施條例》第三十條規(guī)定：“對技術(shù)復(fù)雜或者無法精確擬定技術(shù)規(guī)格的項目，招標人可以分兩階段進行招標。第一階段，投標人按照招標公告或者投標邀請書的要求提交不帶報價的技術(shù)建議，招標人根據(jù)投標人提交的技術(shù)建議確定技術(shù)標準和要求，編制招標文件。第二階段，招標人向在第一階段提交技術(shù)建議的投標人提供招標文件，投標人按照招標文件的要求提交包括最終技術(shù)方案和投標報價的投標文件。”這從法規(guī)層面提供了用兩階段招標方式解決復(fù)雜項目采購的法律支持和依據(jù)，從技術(shù)層面提供了總體解決思路和方法。但在具體實踐中，兩階段招標方式還需要系統(tǒng)歸納重點控制過程和控制要點，防范過程風(fēng)險。
兩階段招標方式與通常的招標方式相比，多出了第一階段征集完善技術(shù)方案的環(huán)節(jié)，有利于招標人集思廣益、博采眾長、優(yōu)化設(shè)計、控制成本，找出更具擇優(yōu)性、針對性、經(jīng)濟合理性和實用性的技術(shù)方案與設(shè)計組合，有利于借助投標人的力量編制完善招標文件，減少招標人的投入。但也存在對投標人技術(shù)方案知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)，操作過程煩瑣，耗時長、工作量大，投標人信息不能保密等情況，為圍標、串標提供客觀條件等不足。
三、“互聯(lián)網(wǎng)+”兩階段招標方式解決復(fù)雜項目采購的工作思路和方法
筆者結(jié)合實踐綜合應(yīng)用兩階段招標方式及“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，探討復(fù)雜項目采購的系統(tǒng)解決方法，提出八個重點控制過程及每一個控制過程的控制要點和風(fēng)險防控點。
1.明確投資控制，細化功能需求
復(fù)雜項目存在技術(shù)復(fù)雜、方案難以確定等問題，在采購前一是必須落實招標條件，明確投資控制限額，避免因不具備招標條件導(dǎo)致采購無效或投資失控等法律風(fēng)險；二是必須落實資金情況，避免因資金不到位影響項目實施，導(dǎo)致資金管理或項目合同履約付款風(fēng)險；三是必須清楚采購項目的功能需求和定位，且盡可能細化功能需求和輔助要求，留有功能拓展余地，為將來項目拓展升級留下接口或空間；四是必須清晰明了項目實施環(huán)境和基本條件，為投標人設(shè)計實用有效的技術(shù)方案提供充足的依據(jù)和必要條件。
2.借助“互聯(lián)網(wǎng)+”初步市場調(diào)研，明確資格條件
結(jié)合項目特點和需求開展市場調(diào)研，充分收集與采購項目相關(guān)聯(lián)的行業(yè)特點、行業(yè)管理規(guī)定和要求、類似項目的市場情況、當前的主流技術(shù)和產(chǎn)品、潛在投標人的業(yè)績和綜合實力等信息，科學(xué)合理、依法合規(guī)設(shè)定投標人資質(zhì)、業(yè)績要求等資格條件。市場調(diào)研可借助“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)，分析研判官網(wǎng)、行業(yè)協(xié)會、征集系統(tǒng)信息，去偽存真，提高信息采信的調(diào)研效率和質(zhì)量。資格條件應(yīng)盡量具體、清晰、量化，且不能限制、排斥潛在投標人，防止出現(xiàn)疏漏，便于評委評審比較，防止小、弱、差的企業(yè)通過審查，避免其低價中標可能對后期項目實施帶來潛在風(fēng)險。
3.系統(tǒng)分析評估項目實施存在的潛在風(fēng)險點、控制要點和實施難點
結(jié)合“人、機、料、法、環(huán)”等系統(tǒng)因素和項目實際，提前系統(tǒng)分析評估項目在采購和實施過程中影響安全、質(zhì)量、進度、投資、環(huán)保的不利因素和潛在風(fēng)險，梳理分解過程控制要點和實施難點，提前預(yù)判，針對性地制訂要點、難點控制保障措施以及相應(yīng)的應(yīng)急處置預(yù)案、風(fēng)險防控措施，并在后續(xù)實施過程中動態(tài)調(diào)整優(yōu)化，避免在采購和實施過程中發(fā)生安全質(zhì)量失控失管，或者發(fā)生風(fēng)險時預(yù)想不到位、措施不得力、沒有應(yīng)急預(yù)案，造成重大損失。
4.啟動第一階段招標，征集技術(shù)方案
上述前期工作準備就緒后，招標人方可啟動第一階段招標工作，要求具備資格條件的潛在投標人按照招標要求提交不帶報價的技術(shù)方案。組織專家分析論證各技術(shù)方案中的亮點和優(yōu)點，博采眾長，優(yōu)化組合，初步綜合形成幾套可供擇優(yōu)組合、針對性強、科學(xué)合理、經(jīng)濟實用、安全可靠、穩(wěn)定持久的技術(shù)方案或設(shè)計組合。
第一階段招標沒有嚴格的時間要求，沒有嚴格的保密要求，沒有明文禁止招標人與投標人進行技術(shù)方案談判，允許招標人對投標人的技術(shù)方案進行優(yōu)化整合。區(qū)別于常規(guī)的公開招標和邀請招標程序中不允許投標人對投標文件進行實質(zhì)性修改，不允許招標人與投標人進行合同談判等硬性規(guī)定。
5.應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+”優(yōu)化技術(shù)方案，細化技術(shù)標準和要求
應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+”的大數(shù)據(jù)查詢和分析比較功能，結(jié)合投資控制對初步形成的技術(shù)方案、技術(shù)指標參數(shù)、產(chǎn)品選型等進行分析比較和修改完善，進一步核實研判技術(shù)方案的先進性、經(jīng)濟性、可靠性、安全性等指標，與相關(guān)第一階段的投標人探討完善技術(shù)方案的空間，根據(jù)功能需求進一步細化、量化、完善技術(shù)標準和要求，結(jié)合實際最終形成一個具體、翔實的最經(jīng)濟合理的技術(shù)方案。
6.編制招標文件，完善合同條款、驗收標準和方法
將確定的最終技術(shù)方案納入招標文件編制，同時結(jié)合前期分析評估并針對過程控制要點、實施難點和潛在風(fēng)險點制訂的相關(guān)控制保障措施和風(fēng)險防控措施納入合同條款；對控制項目安全質(zhì)量的驗收標準和方法等必須細化、量化、具化、可操作，不斷完善合同內(nèi)容。缺少驗收標準和方法或驗收標準和方法不完備、準備不充分堅決不啟動采購，要在采購環(huán)節(jié)把住保障項目安全質(zhì)量的第一道關(guān)口，避免在實施過程中發(fā)生安全質(zhì)量責(zé)任糾紛或埋下安全質(zhì)量隱患。
7.完成第二階段招標
分析把握第二階段招標的過程控制要點，防范風(fēng)險，組織完成招標工作。
一是投標人必須是在第一階段提供了技術(shù)方案，且被評審認定為合格的投標人。第一階段技術(shù)方案評議不合格者沒有資格進入第二階段的報價招標。這樣既體現(xiàn)了對投標人技術(shù)方案、知識產(chǎn)權(quán)的重視，又最大程度地減少了投標報價因素對技術(shù)方案評審的影響，以保證招標的客觀性、公正性。
二是評標方法建議采用“經(jīng)評審的最低投標價法”，即使采用“綜合評估法”也應(yīng)以價格為主要因素或賦予較大權(quán)重，不宜再以技術(shù)標為重點。因為經(jīng)過第一階段招標，技術(shù)方案和具體標準要求已經(jīng)細化明確，進行了一定程度的統(tǒng)一，各投標人的技術(shù)方案差異已基本持平、縮小差距，第二階段主要是價格和履約能力、履約保障措施和方案的比較。再者“經(jīng)評審的最低投標價法”具有簡單易行，節(jié)約投資，有利于防止圍標、串標，有利于減少人為影響因素干擾等明顯優(yōu)勢。
8.強化項目實施合同前期、中期、后期管理和合同風(fēng)險管理
招標采購的目的是發(fā)包合同、實施項目，不是為了采購而采購，采購階段必須統(tǒng)籌考慮后續(xù)的實施管理和風(fēng)險防控，否則就不能稱其為成功的采購。成功的采購是保障復(fù)雜項目高質(zhì)量實施的前提和基礎(chǔ)。一流精品工程和一流技術(shù)裝備還要依靠以合同管理為核心的項目管理來實現(xiàn)，因此建好復(fù)雜項目優(yōu)質(zhì)工程，除了解決好采購難題外，還要系統(tǒng)強化項目實施過程中的合同前期、中期、后期管理和合同風(fēng)險管理。
一是強化合同履行過程中的動態(tài)管理和風(fēng)險防控。合同簽訂前，遵守投標保證金約定；合同履行前，嚴格執(zhí)行合同履約擔(dān)保條款等風(fēng)險防控措施；合同履行中，建立過程動態(tài)監(jiān)管措施，定期動態(tài)分析研判合同履行存在的風(fēng)險點，健全風(fēng)險防控措施，建立糾錯預(yù)案，確保合同履行出現(xiàn)問題或風(fēng)險時能及時糾錯；合同收尾前，把好質(zhì)量驗收最后一道關(guān)口，技術(shù)經(jīng)濟標準再優(yōu)秀，采購再成功，最后的驗收失控也將導(dǎo)致前功盡棄。
二是發(fā)揮第三方作用，加強過程廉政風(fēng)險管理。合同履行過程中結(jié)合實際，發(fā)揮監(jiān)理作用，采用第三方質(zhì)量檢測、第三方審價、駐廠監(jiān)造、見證取樣等方式加強過程管控；加強廉政建設(shè)，梳理廉政風(fēng)險點，健全廉政風(fēng)險防控措施，全過程、全方位防范發(fā)生內(nèi)外勾結(jié)、侵害國家集體利益、偷工減料、以次充好、弄虛作假等影響項目安全質(zhì)量進度的隱患和風(fēng)險。
三是健全對合同履行后的評估管理和激勵約束機制。建立完善對合同履行結(jié)果的評估管理，將評估結(jié)果納入誠信體系，與市場失信懲戒機制和招標投標激勵約束機制掛鉤。把對負責(zé)履行合同的企業(yè)和項目主要管理者個人的獎罰與合同履行質(zhì)量、履行結(jié)果直接掛鉤、緊密關(guān)聯(lián)，在以后的招標投標中進行加分獎勵或扣分懲罰，評判個人是否具備項目管理資格，通過誠信體系和激勵約束機制使企業(yè)和個人的合同履約行為與企業(yè)和個人的生存發(fā)展密切相關(guān)，以此防范合同履行風(fēng)險，制約不良行為發(fā)生，提高合同履行質(zhì)量，保證項目實施質(zhì)量。
四、“互聯(lián)網(wǎng)+”兩階段招標方式采購復(fù)雜項目的應(yīng)用成效
某省鐵路博物館，主題是展示百年鐵路發(fā)展史和米軌鐵路文物，總投資約6000多萬元，總建筑面積8360平方米，布展面積5184平方米。為展現(xiàn)鐵路文化、地方特色文化，展現(xiàn)滇越、滇緬鐵路史，展示某省百年鐵路發(fā)展史，通過充分的市場調(diào)研論證，在布展方案上要求既要體現(xiàn)文化傳承，又要考慮布展專業(yè)和人文習(xí)慣，還要結(jié)合文物實際展現(xiàn)歷史風(fēng)貌，技術(shù)方案難以取舍統(tǒng)一，最終采用兩階段招標方式和經(jīng)評審的最低投標價法招標投標，在第一階段，集思廣益、博采眾長、優(yōu)化設(shè)計、因地制宜，最終形成一套針對性強、科學(xué)合理、經(jīng)濟實用的最優(yōu)技術(shù)方案，第二階段以此方案招標，取得了良好效果。該博物館自2014年5月對外開放以來受到了各方的贊譽，成為某省鐵路文化的一張經(jīng)典名片。
某單位的多點遠程視頻會議信息系統(tǒng)專業(yè)性強，需要結(jié)合實際場地和使用環(huán)境實施，經(jīng)過充分調(diào)研準備，在市場調(diào)查投資需求約160萬~220萬元，實際計劃投資150萬元的情況下，采用兩階段采購方式和經(jīng)評審的最低投標價法，綜合應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)查詢和分析比較，經(jīng)過技術(shù)方案征集、比選和優(yōu)化整合，最終形成一套科學(xué)合理、經(jīng)濟適用、安全可靠、穩(wěn)定耐用的最優(yōu)技術(shù)方案，以中標價格99萬元采購到了高標準、高質(zhì)量，使用主流技術(shù)的國內(nèi)一流品牌“華為”的主控設(shè)備，運行兩年來效果良好，得到使用者的一致好評，達到了預(yù)期采購效果。
五、結(jié)束語
實踐證明，綜合應(yīng)用兩階段招標方式及“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)查詢和分析比較功能，以系統(tǒng)的思路和方法組織實施，能有效解決復(fù)雜項目采購難題，防范過程風(fēng)險。這種方式多了一個可以反復(fù)修改完善技術(shù)方案的階段，綜合了公開招標和邀請招標方式的一些優(yōu)點，同時又修正了很多缺點，是公開招標方式的重要補充。對于那些需求不確定、技術(shù)復(fù)雜或者無法精確擬定技術(shù)要求、有特殊需求的復(fù)雜項目采購，在保證項目的先進性、科學(xué)性，降低投資風(fēng)險和過程控制風(fēng)險，適應(yīng)實踐發(fā)展需求，保障采購成效等方面，提供了一種行之有效、科學(xué)合理的系統(tǒng)解決方案，具有較大應(yīng)用價值和適用性。
（作者：楊 光，作者單位：云桂鐵路云南有限責(zé)任公司）
來源：《招標采購管理》2021年第5期
