政府采購合同的履行是政府采購程序的重要組成部分。一個項(xiàng)目合同的完全履行和良好履行，是檢驗(yàn)政府采購活動是否成功的重要因素。
《政府采購法》第四十一條規(guī)定，采購人或者其委托的采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織對供應(yīng)商履約的驗(yàn)收。大型或者復(fù)雜的政府采購項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)邀請國家認(rèn)可的質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)參加驗(yàn)收工作。驗(yàn)收方成員應(yīng)當(dāng)在驗(yàn)收書上簽字，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購需求和履約驗(yàn)收管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)庫〔2016〕205號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》）明確，嚴(yán)格規(guī)范開展履約驗(yàn)收是加強(qiáng)政府采購結(jié)果管理的重要舉措，是保證采購質(zhì)量、開展績效評價(jià)、形成閉環(huán)管理的重要環(huán)節(jié)，對實(shí)現(xiàn)采購與預(yù)算、資產(chǎn)及財(cái)務(wù)等管理工作協(xié)調(diào)聯(lián)動具有重要意義。《指導(dǎo)意見》對政府采購的驗(yàn)收問題又作了專門規(guī)定，明確了采購人的驗(yàn)收主體責(zé)任，同時規(guī)定，對于采購人和使用人分離的采購項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)邀請實(shí)際使用人參與驗(yàn)收；采購人、采購代理機(jī)構(gòu)可以邀請參加本項(xiàng)目的其他供應(yīng)商或第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)及專家參與驗(yàn)收；政府向社會公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，驗(yàn)收時應(yīng)當(dāng)邀請服務(wù)對象參與并出具意見，驗(yàn)收結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公告。這些規(guī)定都具有較強(qiáng)的可操作性。但是我們應(yīng)看到，當(dāng)前，政府采購中“重招標(biāo)、輕驗(yàn)收”的問題并沒有實(shí)質(zhì)性改變，采購監(jiān)督依然存在缺位現(xiàn)象，供應(yīng)商“偷梁換柱”、采購人和代理機(jī)構(gòu)“驗(yàn)收尋租”的現(xiàn)象時有發(fā)生。對此，筆者建議進(jìn)一步完善我國政府采購驗(yàn)收機(jī)制，對一般性采購項(xiàng)目，由采購人自行設(shè)置互相監(jiān)督的內(nèi)部驗(yàn)收機(jī)制；對重要的采購項(xiàng)目，引入第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施驗(yàn)收。
驗(yàn)收環(huán)節(jié)存在的問題
縱觀目前驗(yàn)收環(huán)節(jié)的問題，可從以下幾個方面進(jìn)行分析。
一是思想意識方面，“重招標(biāo)、輕驗(yàn)收”。招標(biāo)程序設(shè)置的權(quán)利分配和監(jiān)督機(jī)制較為全面、具體，采購人和相關(guān)管理部門也較為重視這些內(nèi)容，但在驗(yàn)收階段，往往只有采購人和供應(yīng)商參與，且驗(yàn)收時常走過場，程序簡化，不認(rèn)真對照招標(biāo)文件和合同要求，質(zhì)量檢測手段或檢測方法也有待提升。
二是驗(yàn)收組織方面，職責(zé)不明確，分工不細(xì)致。采購人自行組織的驗(yàn)收內(nèi)部分工不明確，缺少監(jiān)督機(jī)制，負(fù)責(zé)采購部門與使用部門的分離導(dǎo)致驗(yàn)收環(huán)節(jié)缺少透明的監(jiān)督程序，對供應(yīng)商的履約行為也無法作出全面評價(jià)。通用設(shè)備采購項(xiàng)目，采購人自行驗(yàn)收仍缺少專業(yè)人員；專業(yè)性較強(qiáng)的設(shè)備采購項(xiàng)目則更難以保證合同的全面履行，以次充好的違約行為往往被掩蓋。還有一些采購人侵害供應(yīng)商的利益，當(dāng)中意的供應(yīng)商未中標(biāo)后，對其他中標(biāo)人或是消極驗(yàn)收，或是故意找茬挑錯，驗(yàn)收不及時，導(dǎo)致付款時間延遲，或者干脆不驗(yàn)收，嚴(yán)重挫傷了供應(yīng)商的積極性。
三是監(jiān)督管理方面，對違約失信供應(yīng)商監(jiān)督不力。驗(yàn)收環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題往往被視為合同履行中的問題，從法律意義上講，由采購人承擔(dān)主體責(zé)任，供應(yīng)商在合同履行中出現(xiàn)的問題由采購人和供應(yīng)商按照民事合同法律關(guān)系解決糾紛，而這一過程中出現(xiàn)的問題往往被掩蓋，其他供應(yīng)商很難進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)管部門也較少關(guān)注驗(yàn)收環(huán)節(jié)出現(xiàn)的糾紛。
四是制度建設(shè)方面，缺乏明確、具體的驗(yàn)收細(xì)則?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定了驗(yàn)收組織、驗(yàn)收方案、驗(yàn)收方式等基本內(nèi)容，各地?fù)?jù)此制定了實(shí)施細(xì)則，但部分地區(qū)的實(shí)施細(xì)則可操作性不強(qiáng)，對驗(yàn)收環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查僅停留在采購人和供應(yīng)商簽字認(rèn)可的驗(yàn)收報(bào)告上。
五是驗(yàn)收機(jī)構(gòu)方面，缺少專門的第三方驗(yàn)收機(jī)構(gòu)。長期以來，我國政府采購較為重視采購程序的規(guī)范，采購代理機(jī)構(gòu)也往往只關(guān)注采購業(yè)務(wù)的依法合規(guī)開展，對采購合同的履行等采購人未委托的部分較少關(guān)注，既缺少相關(guān)人才，自身也失去了一定的市場機(jī)會，造成整個政府采購環(huán)節(jié)鏈條的缺失。在這一方面，專業(yè)的、市場化的第三方驗(yàn)收機(jī)構(gòu)將有較大的“用武之地”。因此，以采購人為主體，第三方機(jī)構(gòu)參與的驗(yàn)收制度，或?qū)⒊蔀槲磥淼母母锓较颉?/p>
基于以上問題，我們應(yīng)研究我國政府采購的實(shí)際情況，依據(jù)《政府采購法》《政府采購法實(shí)施條例》以及財(cái)政部《指導(dǎo)意見》等有關(guān)規(guī)定，積極完善我國的政府采購驗(yàn)收機(jī)制，堵塞政府采購漏洞，防范政府采購履約驗(yàn)收中的問題。
完善我國政府采購驗(yàn)收機(jī)制的構(gòu)想
只有以制度阻斷驗(yàn)收人與供應(yīng)商的利益關(guān)系，才能保證驗(yàn)收的客觀公正。結(jié)合實(shí)際情況，筆者提出以下完善驗(yàn)收制度的建議。
一是完善采購人驗(yàn)收主體的制度?！墩少彿ā访鞔_規(guī)定了采購人的驗(yàn)收主體責(zé)任，這與國外“第三方驗(yàn)收”的制度有所不同。完善以采購人為主體的驗(yàn)收制度，并結(jié)合采購人委托下的第三方驗(yàn)收，不失為一種制度創(chuàng)新。明確采購人自行驗(yàn)收與委托第三方驗(yàn)收的不同路徑設(shè)計(jì)，如，采購人自行驗(yàn)收的，應(yīng)明確規(guī)定辦理采購程序的人員與實(shí)施驗(yàn)收的人員不能為同一人，并要求采購人內(nèi)部的審計(jì)、監(jiān)察等部門參與驗(yàn)收，出具驗(yàn)收意見，協(xié)調(diào)處理驗(yàn)收中出現(xiàn)的糾紛，維護(hù)采購人與供應(yīng)商的權(quán)益。對沒有委托第三方驗(yàn)收的，應(yīng)細(xì)化采購人內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)，分離采購與驗(yàn)收的崗位，實(shí)行AB角負(fù)責(zé)制。
二是按照政府采購項(xiàng)目的類型，分別制定貨物、工程、服務(wù)類項(xiàng)目的驗(yàn)收辦法，根據(jù)不同項(xiàng)目的特點(diǎn)明確驗(yàn)收方式和辦法。如制定通用類貨物的簡易驗(yàn)收方法、復(fù)雜貨物的普通驗(yàn)收方法。簡易類驗(yàn)收方法可由采購人自行驗(yàn)收，或者邀請參與評標(biāo)的專家參與驗(yàn)收。普通類驗(yàn)收方法可邀請三個以上專家參與驗(yàn)收，國家有專門檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的，可規(guī)定由專門的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)驗(yàn)收。對社會影響大的項(xiàng)目，可邀請其他投標(biāo)人或社會公眾參與驗(yàn)收。采購人應(yīng)當(dāng)依法組織驗(yàn)收工作。
三是創(chuàng)設(shè)第三方驗(yàn)收機(jī)制。財(cái)政部《指導(dǎo)意見》明確，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)可以邀請參加本項(xiàng)目的其他供應(yīng)商或第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)及專家參與驗(yàn)收。筆者建議，除國家規(guī)定的法定檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)外，對專門從事第三方驗(yàn)收的社會組織，可從人員技術(shù)、管理制度、參與方式、驗(yàn)收責(zé)任等方面進(jìn)行規(guī)范，并允許其參與項(xiàng)目驗(yàn)收，按照市場機(jī)制收取一定的驗(yàn)收費(fèi)用，用于驗(yàn)收專家的聘用等支出。此外，對采購代理機(jī)構(gòu)參與的驗(yàn)收，還應(yīng)明確采購代理協(xié)議中是否委托采購代理機(jī)構(gòu)驗(yàn)收，采購代理機(jī)構(gòu)是否應(yīng)提供采購代理之外的增值服務(wù)。對復(fù)雜的采購項(xiàng)目，建議在投標(biāo)文件中明確規(guī)定驗(yàn)收費(fèi)用的比例，若投標(biāo)人投標(biāo)報(bào)價(jià)包含驗(yàn)收費(fèi)用，有利于項(xiàng)目的驗(yàn)收工作。
四是規(guī)定驗(yàn)收環(huán)節(jié)的爭議解決機(jī)制。驗(yàn)收工作是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，是政府采購合同履行的關(guān)鍵部分，也是容易產(chǎn)生糾紛的環(huán)節(jié)。采購人、供應(yīng)商利益沖突集中體現(xiàn)在這一環(huán)節(jié)，矛盾也會在最后暴露出來。供應(yīng)商追求利潤最大化，急于收到貨款，或者為低價(jià)競爭贏得采購合同，而到了履約環(huán)節(jié)，供應(yīng)商在供貨數(shù)量、質(zhì)量、配件、服務(wù)等方面易做出對自己有利的行為，采購人也有可能因?yàn)楦鞣N原因拖延驗(yàn)收、苛刻驗(yàn)收、放任驗(yàn)收或串通驗(yàn)收。這些都需要用制度來管控，減少矛盾，堵塞漏洞。當(dāng)有爭議發(fā)生時，可選擇雙方協(xié)商解決、訴訟解決，或者報(bào)告給政府采購監(jiān)督管理部門用行政手段予以解決。
五是發(fā)揮政府采購監(jiān)管部門的引導(dǎo)作用，促使采購人規(guī)范驗(yàn)收程序。供應(yīng)商在履約過程中有違法違規(guī)情形的,采購人應(yīng)及時報(bào)告本級財(cái)政部門。對供應(yīng)商的違法違規(guī)行為，財(cái)政部門應(yīng)進(jìn)行行政處罰，并將其列入不良行為記錄；對采購人的違法違規(guī)行為，財(cái)政部門也應(yīng)予以相應(yīng)的處罰，以維護(hù)供應(yīng)商的利益。（陳振立 作者單位：河南招標(biāo)采購服務(wù)有限公司）
（來源：中國政府采購報(bào)）
