為了指導各地進一步規(guī)范推進、創(chuàng)新推進PPP模式，去年9月，國家發(fā)展改革委啟動了第二批PPP項目典型案例征集工作。通過發(fā)展改革系統(tǒng)推薦、社會公開征集兩種渠道，共收集到392個PPP項目典型案例。經過50多位國家發(fā)展改革委PPP專家?guī)鞂＜疫M行了嚴格論證，按照項目運作規(guī)范、具有創(chuàng)新示范價值和借鑒意義等標準，最終確定了43個PPP項目典型案例。案例名單包括垃圾處理、鐵路、高速公路、水庫、污水處理、海綿城市等項目，具有一定的代表性。以下是湖南PPP項目典型案例：
1.湖南省益陽市生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目
2.湖南省莽山水庫PPP項目
3.長沙市金井“茶鄉(xiāng)小鎮(zhèn)”城鎮(zhèn)建設及旅游開發(fā)一期項目
湖南省益陽市生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目
益陽一直處于垃圾圍城的困擾中，益陽自2011年就開始籌建生活垃圾焚燒發(fā)電項目，最終選擇了PPP模式，引入光大國際作為社會資本，以BOT方式建設運營，30年后移交。
益陽市住建局副調研員張習明告訴記者，該項目一期投入近5億元，建成后的垃圾焚燒發(fā)電廠，會是國內一流、國際領先的現代化環(huán)保能源工廠，且項目建設標準優(yōu)于招標文件規(guī)定的標準，垃圾處理服務費單價低于招標文件的最高限價。
數據顯示，2014年，益陽中心城區(qū)日產垃圾近600噸，當地白鶴山垃圾填埋場超負荷運轉致"減壽"，僅可再用2至3年，而近幾年中心城區(qū)日產垃圾則按3%至8%的年增長率增長。
2011年5月，當地政府就已經批準籌建生活垃圾焚燒發(fā)電項目，并開展了項目選址、垃圾成分檢測分析等工作。2013年11月底，最終益陽確定中國光大國際為項目投資人，并在次年初與光大國際簽訂協(xié)議，拉開了這一益陽環(huán)保最大PPP項目的序幕。
公開資料顯示，益陽市城市生活垃圾焚燒發(fā)電項目選址益陽青山村，一期建成后每日可焚燒處理生活垃圾800噸，年上網電量8000萬度；遠期規(guī)模為每日處理1600噸，年上網電量16000萬度。
垃圾焚燒發(fā)電項目有一個比較特殊的特點，設計周期和使用周期特別長，各個環(huán)節(jié)是環(huán)環(huán)相扣的，互相制約。其中比較關鍵的內容就是垃圾處理服務費單價的確定，因為在這類BOT項目中，垃圾處理服務費是政府需要負擔的財政支出。
該項目投資人招標時，經測算，垃圾處理服務費單價為68.14元每噸，因此，招標時，規(guī)定垃圾處理服務費投標價上限為70元每噸。實際光大國際的最終中標價格是50元每噸，這意味著垃圾處理服務費中標價比規(guī)定的投標報價上限值降低了28%。根據每日經濟新聞分析，此前若采取招商引資方式，相關費用單價大約在80元每噸。而在最終項目規(guī)劃書中，建設標準也有提高。垃圾焚燒發(fā)電廠煙氣處理后的排放指標也為歐盟2000標準，而非國標。一方面項目建設標準提高了，另一方面垃圾處理服務費單價降低了，這是采取公開招標帶來的效益。
往往糾葛之處便在于利益平衡，環(huán)保PPP項目由于其民生屬性偏重，盈利更難。全程參與此項目的光大國際人士稱，由于國家上調了垃圾焚燒發(fā)電的上網電價，相當于減輕地方財政支付壓力，企業(yè)成本也有減少，技術進步也使得50元每噸的單價得以施行。
而在投資回報率方面，據介紹，益陽項目計劃13年回本，而年盈利率在8%左右。益陽生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目值得我們借鑒。
湖南省莽山水庫PPP項目
湖南省宜章縣莽山水庫是社會資本參與國家重大水利工程建設運營的第一批試點項目，已全面進入建設階段。該水庫是一座以防洪、灌溉為主，兼顧城鎮(zhèn)供水與發(fā)電等綜合利用的水利樞紐工程。水庫總庫容1.33億立方米，設計灌溉面積31.2萬畝，設計城鎮(zhèn)年平均供水量2227萬立方米，壩后電站裝機1.8萬千瓦。水庫樞紐為大（2）型，工程等別為Ⅱ等。工程主要建設任務包括水庫樞紐、灌區(qū)骨干工程和5條主要支渠。水庫淹沒影響涉及宜章縣天塘鄉(xiāng)和莽山瑤族鄉(xiāng)等2個鄉(xiāng)2個行政村8個村民小組，遷移人口271戶1131人。項目采用PPP模式建設經營管理，在吸引社會資本參與水利工程建設方面進行了一些探索。
一、莽山水庫PPP模式基本情況
1.投融資方案
莽山水庫工程總投資為189443萬元（其中水庫樞紐101910萬元、灌區(qū)骨干工程及五條主要支渠83680萬元、樞紐工程建設期利息3853萬元），其中政府資金為143590萬元，項目法人資本金12600萬元，法人通過銀行貸款等融資29400萬元，投融資額度占總投資的22.6%。
2.經濟效益分析
根據莽山水庫防洪、灌溉、城鎮(zhèn)供水、發(fā)電、下游生態(tài)等功能分析，整個項目全部投資的靜態(tài)回收期為34.7年，總體項目經濟內部收益率為7.96%，融資前樞紐稅前財務內部收益率為1.92%，稅后財務內部收益率為0.96%；按項目法人資本金稅后財務內部收益率6%-8%及特許經營期44年（含建設期4年）進行測算，項目法人出資合理范圍為3.7-4.9億元。
3.項目法人招標過程
2012年12月《湖南省莽山水庫工程可行性研究報告》獲得國家發(fā)改委的立項批復。于2013年1月開展莽山水庫項目法人公開招標工作，歷時近兩年進行了5次招投標，至2014年9月第五次招標成功。
二、莽山水庫實施PPP模式的經驗
1.解放思想、大膽改革
從上世紀五十年代開始，宜章人民就開始爭取莽山水庫立項建設，幾經波折，幾上幾下，均因各種原因至2006年而毫無成果。2009年以來，縣委、政府立足基礎，堅持不懈、迎難而上、放眼大局、解放思想、改革創(chuàng)新、大膽推進水利體制改革，積極引進社會資本參與莽山水庫建設經營管理起到了關鍵作用，大大加快了莽山水庫前期工作步伐，項目在2015年5月正式開工建設，成為國家27個必須開工重大水利項目中首個開工項目。
2.把握政策、勇于探索
莽山水庫社會效益顯著，但經濟效益比較弱化，成為了吸引社會資本的短板。為此，為獲得招標成功，縣委、縣政府在法律法規(guī)允許范圍內提供相應優(yōu)惠條件，增強項目投資吸引力，積極推進了PPP模式的運作，成為了全國172個重大水利項目中第一個成功實現PPP模式的項目。
3.政府擔當、敢于負責
征地拆遷是項目建設的一大瓶頸，該項目需征地和移民較多，壓力較大，為保障移民征地順利開展，確保移民的合法權益，確保工程建設順利進行，政府主動承擔征地拆遷責任，由政府組織實施，解決了項目法人的擔憂，也解決了項目建設的難點，從而能保障工程建設的順利進行，這是社會資本能否進入水利項目的關鍵。
4.強化監(jiān)理、政府招標
考慮到莽山水庫項目法人的特殊性，監(jiān)理單位及勘測設計單位均由政府組織招標，由政府負責相關費用，而非項目法人組織招標。這樣既有利于防范投資風險，又能增強對項目建設進度、資金、質量的保障。
金井“茶鄉(xiāng)小鎮(zhèn)”城鎮(zhèn)及旅游基礎設施建設項目
1、項目簡介
茶鄉(xiāng)小鎮(zhèn)城鎮(zhèn)及旅游基礎設施建設項目是金井鎮(zhèn)根據本區(qū)域產業(yè)特點，重點突出茶生態(tài)、茶文化概念，整合鄉(xiāng)村旅游資源，與當地產業(yè)相依托推出的項目，旨在努力打造城鎮(zhèn)建設、產業(yè)發(fā)展的良性循環(huán)。金井鎮(zhèn)將在打造鄉(xiāng)村旅游產業(yè)的同時開展中心鎮(zhèn)建設，打造獨具特色的茶鄉(xiāng)小鎮(zhèn)。
2、茶鄉(xiāng)小鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目建設內容
新型城鎮(zhèn)基礎設施建設：包括外圍主干道及鎮(zhèn)域內道路建設、給排水管網改造、鎮(zhèn)域旅游專線、汽車站、垃圾站等項目以及石壁湖片區(qū)的成湖工程、市政道路、市民公園、茶文化歷史博物館、水電氣等設施的建設。
旅游基礎設施建設：金井“茶鄉(xiāng)小鎮(zhèn)”旅游基礎設施建設和現有景點(政府管理下)提質改造，包括：自行車道、游道、旅游接待設施及其他旅游基礎設施建設和鎮(zhèn)內街道及臨街商鋪、青松寺、金井湖等現有景點提質改造。
兩型產業(yè)園配套基礎設施建設：項目內容包括200畝工業(yè)用地的拆遷、平整、水電氣路建設、標準廠房(工業(yè)地產)以及配套生活設施的建設。
3、項目合作方式
在本項目建設中，政府平臺公司將與項目合作方(社會資本)合資成立項目公司，由政府授權在特許經營期內負責對本項目開展融資、建設、運營和維護。政府作為授權方將對項目進程進行監(jiān)督，并提供一定的優(yōu)惠政策保證項目公司的盈利。項目公司的收益將按照股權比例分成給項目合作方作為項目合作方的收益。
4、項目投資
項目總投資估算約15億元，其中：新型城鎮(zhèn)基礎設施建設投資約7億元;旅游基礎設施建設投資約5億元;兩型產業(yè)園配套基礎設施建設投資約3億元。
5、當前推進情況
當前已完成項目規(guī)劃、正在進行項目可研、PPP模式探討及招商。
6、項目價值點
項目公司的收益來源主要來自以下方面：項目區(qū)域內可經營設施的經營管理收入;特定旅游項目的特許開發(fā)權形成的收入;項目區(qū)域內的土地開發(fā)收入;政府支持政策。社會資本將根據其持股比例對項目公司收益進行分成，從而獲取投資回報。
7、項目意義和作用
金井鎮(zhèn)是國家級、省級重點鎮(zhèn)、長沙市五大重點建設的中心鎮(zhèn)之一，加快中心鎮(zhèn)建設步伐，是各級政府對金井鎮(zhèn)的一致要求。通過茶鄉(xiāng)小鎮(zhèn)項目，將引入社會資本投資建設金井鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)基礎設施、旅游基礎設施，為金井鎮(zhèn)的PPP項目的推進和中心鎮(zhèn)建設的全面開展打造良好基礎。與此同時，社會資本作為項目公司的股東，將分享項目建設帶來的紅利，并可以通過獲得政府授予的城市基礎設施等其他相關項目的特許經營權、特許開發(fā)權將分享的紅利再次投入金井鎮(zhèn)的建設發(fā)展中。
小結：
結合上面詳細介紹，湖南的3個PPP典型案例具有代表性，具體特征分析如下：
在領域分布上，垃圾發(fā)電項目1個，水庫工程1個，小城鎮(zhèn)建設項目1個。符合《國家發(fā)展改革委關于切實做好傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發(fā)改投資【2016】1744號）。
在經營模式上，湖南省益陽市生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目采用的是“建設-經營-轉讓”（BOT）模式。湖南省莽山水庫PPP項目實行“分段式”的建設經營模式。將項目分為樞紐、灌區(qū)骨干工程兩部分，分別采取不同的模式建設經營，即：水庫樞紐采取項目法人“投融資—建設—經營—移交”（BOT）的模式，特許經營期內的運營管理由項目法人自主經營，項目特許期內發(fā)電、供水及旅游開發(fā)等收益作為投資人的回報，特許經營期滿后工程無償移交縣政府，特許經營期為44年（含建設期4年）。灌區(qū)骨干工程建設采取“建設—移交—付款”的模式，縣財政配套資金由項目法人負責籌措到位，建設期不支付利息，項目竣工后移交政府管理，工程款由縣政府分三年按4：3：3償還，償還期資金利息按8.55%計息。金井“茶鄉(xiāng)小鎮(zhèn)”城鎮(zhèn)及旅游基礎設施建設項目也是采用BOT模式。三個典型案例主要是BOT的模式。
在合作期限上，湖南省益陽市生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目合作期限為30年，湖南省莽山水庫PPP項目44年，金井“茶鄉(xiāng)小鎮(zhèn)”城鎮(zhèn)及旅游基礎設施建設項目20年。按照現行PPP相關相關政策，政府和社會資本合作期限一般不應低于10年，不高于30年。對于水庫工程、產業(yè)新城等特殊領域PPP項目，允許合作期限適當延長，例如湖南省莽山水庫PPP項目。
湖南的3個PPP典型案例值得借鑒的地方：
1、益陽市垃圾焚燒發(fā)電PPP項目
2017年4月份以來，湖南省財政廳與省住建廳組成調研組，對益陽市垃圾焚燒發(fā)電PPP項目進行了實地調研，與光大國際旗下的光大環(huán)保有限公司進行了詳細溝通，并組織相關專家，借鑒益陽經驗，擬定了湖南省生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目合同樣本。2017年湖南省財政廳采取PPP模式重點推出和傾力打造垃圾焚燒發(fā)電PPP項目、病死畜禽無害化處理PPP項目、污水處理PPP項目三個環(huán)保系列的政府與社會資本合作項目。針對垃圾焚燒發(fā)電PPP項目。湖南省按照每個市州至少1座和“全面覆蓋、逐步推進”的總體思路，計劃到2020年，規(guī)劃投資150億元，分三批整體打包、集中推進湖南省28座生活垃圾焚燒發(fā)電設施建設。
2、湖南省莽山水庫PPP項目
為“三怕”問題提供了解決的方向。“三怕”指：怕雙方違約影響協(xié)議履行；怕國家政策變化影響項目收益；怕內部矛盾影響項目建設經營。為了解決“三怕”問題，一是要規(guī)范水利社會資本投資政策，完善PPP模式建設投資的法律體系。二是投標聯合體成員以不超過2家為佳，避免聯合體成員過多，意見難以統(tǒng)一的問題，或因利益分配不均而產生矛盾影響項目建設及經營管理。三是參照西部開發(fā)地區(qū)國家投資比例，提高對社會效益顯著、經濟效益較差的中部地區(qū)項目法人招標項目國家投資，扶持貧困地區(qū)重大基礎設施建設。另外在確保項目安全上，由于莽山水庫授予項目公司長達44年的特許經營權，為保證莽山水庫樞紐工程中央、省、市、縣投入資金的監(jiān)管風險，避免監(jiān)管缺失，確保工程及資金安全，在建設經營期間，政府應增派董事、監(jiān)事和財務監(jiān)管人員參與項目法人的建設經營管理。
3、金井“茶鄉(xiāng)小鎮(zhèn)”城鎮(zhèn)及旅游基礎設施建設項目
金井鎮(zhèn)是國家級、省級重點鎮(zhèn)、長沙市五大重點建設的中心鎮(zhèn)之一。社會資本作為項目公司的股東，將分享項目建設帶來的紅利，并且可以通過獲得政府授予的城市基礎設施等其他相關項目的特許經營權、特許開發(fā)權將分享的紅利再次投入金井鎮(zhèn)的建設發(fā)展中，這也是金井“茶鄉(xiāng)小鎮(zhèn)”城鎮(zhèn)及旅游基礎設施建設項目亮點所在。
總而言之，發(fā)改委發(fā)布PPP典型案例的示范價值主要體現在可推廣性和創(chuàng)新性。同時入選的3個案例做到了操作合規(guī)，符合近年來國家出臺的PPP相關政策規(guī)定，這是最關鍵也是最根本的。
來源：中國PPP中心
