黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，加強對政府內(nèi)部權力的制約，是強化對行政權力制約的重點。對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權力濫用。
北京中建政研集團董事長梁艦
加強對政府采購活動的內(nèi)部控制管理，是貫徹十八屆四中全會的重要舉措，也是深化政府采購制度改革的內(nèi)在要求，對落實黨風廉政建設主體責任、推進依法采購具有重要意義。2015年3月1日起施行的《政府采購法實施條例》，分別在第十一條要求采購人應當建立政府采購內(nèi)部管理制度、第十三條要求采購代理機構應當建立完善的政府采購內(nèi)部監(jiān)督管理制度。
財政部《2016年政府采購工作要點》更進一步，提出要強化政府采購領域內(nèi)控管理，制訂《關于政府采購領域加強內(nèi)控管理的指導意見》。2016年6月29日，財政部以財庫〔2016〕99號文正式印發(fā)該指導意見，強化采購人、集中采購機構和監(jiān)管部門在政府采購活動中的內(nèi)控管理責任，加強采購活動中的權力制約，看住亂伸的“權力之手”。
強化政采內(nèi)控管理意義重大
政府采購是預防腐敗的“陽光制度”，規(guī)范與效率的統(tǒng)一是制度設計的題中應有之義。但從十多年的實踐情況看，因為強調(diào)公開招標，法定時間最快也需40多天，采購效率低的問題飽受社會詬病。同時，一些采購結果沒有實現(xiàn)“物有所值”的目標，不少公開招標反而出現(xiàn)被操控現(xiàn)象?！昂廊A采購”“高價采購”事件不時被媒體曝光，低價惡性競爭、“劣幣驅逐良幣”問題也很嚴重，市場規(guī)則并不完善。圍標串標、權力尋租、相互勾結、暗箱操作現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)仍然存在，加強采購活動中權力制約的要求非常明確。
缺少約束的權力更容易被濫用和失控。從新的改革形勢和任務看，政府采購領域加強內(nèi)控建設是必然選擇，對政府采購各相關主體落實黨風廉政主體責任、提升管理水平、推進依法采購具有重要意義?？傮w要求是將過度集中的權力科學分解到多個崗位、多個層級，看住采購中亂伸的“權力之手”。
那么，什么是政府采購內(nèi)控呢？所謂內(nèi)控，就是利用單位內(nèi)部的分工，形成相互制約，運用一系列具有控制職能的方法、措施和程序，實現(xiàn)管理活動的目標。如果說政府采購管理強調(diào)的是從外部進行管控，而內(nèi)控則注重采購人、代理機構的內(nèi)部發(fā)力，做好相關風險管控工作。
政府采購內(nèi)控應該控什么？江河萬里總有源，樹高千尺不離根。政府采購內(nèi)控的核心是控制風險。所謂風險，最簡單的表述就是不確定性，采購活動的主體較多，鏈條較長，不同的環(huán)節(jié)都有可能產(chǎn)生各種風險，既包括法律風險、政策風險和廉政風險，也要關注采購活動失敗的風險。買得是否對、是否及時、是否好，履約過程是否得到有效控制，這些都是內(nèi)部控制制度需要深入研究的問題。
政府采購內(nèi)控應該怎么控？一是明確防控重點。督促采購人和代理機構梳理細化全部流程和環(huán)節(jié)，重點針對采購活動中多發(fā)、易發(fā)的違法違規(guī)問題，緊緊扭住需求和評審規(guī)則制定、開標評標及評審、合同訂立及履約驗收、信息公開等關鍵環(huán)節(jié)，嚴控各類風險。
二是強化內(nèi)控措施。指導采購人和代理機構綜合運用不相容崗位或職責分離、授權控制、流程控制、信息系統(tǒng)控制等常規(guī)方法，探索建立單位內(nèi)部歸口管理、重大事項內(nèi)部會商、專家咨詢和公眾參與等機制，提升內(nèi)控管理水平。
三是加強監(jiān)督問責。將內(nèi)控機制建設任務分解細化，并制定任務分工和工作計劃，督促采購人和代理機構嚴格落實。同時，定期檢查、通報內(nèi)控機制建設及任務落實情況，確保內(nèi)控建設要求執(zhí)行到位。
加強對政府采購活動的內(nèi)部控制管理，要注意堅持合法性、適應性、規(guī)范性和科學性原則。具體來說，政府采購內(nèi)部控制制度建設應當嚴格遵守《政府采購法》《招標投標法》《政府采購法實施條例》《招標投標法實施條例》《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》《政府采購非招標采購方式管理辦法》等相關法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定；應當符合我國實際，與政府采購的特點和要求相適應，使內(nèi)部控制制度適應政府采購管理要求并發(fā)揮應有的作用；應當對政府采購各項工作進行全面規(guī)范，使政府采購涉及的每個過程、部門、環(huán)節(jié)，包括單位內(nèi)部、單位與單位之間實現(xiàn)相互牽制，包括事前、事中和事后的全過程控制；制度既要科學合理，具有可操作性，又要符合并體現(xiàn)采購活動中諸如采購方式、評標方法的科學性，不能違背相關的會計、統(tǒng)計、管理學科的基本方法和要求。
采購人：各環(huán)節(jié)工作要相互分離
采購人是政府采購的重要當事人。加強采購活動內(nèi)部控制管理，采購人要實行“主要領導負總責、重大事項集體討論、各處室分頭抓落實”的內(nèi)控建設責任制，將工作劃分為政策制定與把關、采購文件編制、采購評審、合同管理等多個環(huán)節(jié)，并分別由不同處室負責實施，構建各環(huán)節(jié)相互分離的工作機制。
具體來說，就是要明確相關崗位的職責權限，確保采購需求制定與內(nèi)部審批、招標文件準備與復核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位相互分離。建立預算編制、政府采購、資產(chǎn)管理等部門或崗位之間的溝通協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)政府采購、資產(chǎn)管理、財務會計、內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察等部門或崗位相互協(xié)調(diào)、相互制約。同時，由指定部門或專人對所購物品的品種、規(guī)格、數(shù)量、質量和其他相關內(nèi)容進行驗收，并出具驗收證明。妥善保管預算與計劃、各類批復文件、招標文件、投標文件、評標文件、合同文本、驗收證明等相關資料。
另外，進一步強化主體責任意識，單位內(nèi)部應建立一整套完善的內(nèi)部控制管理制度，包括一次性告知工作制度、首問責任制度、限時辦結制度等。一次性告知工作制度是指使用單位辦理有關事宜，因手續(xù)、材料不完備等原因退回補辦，或未按規(guī)定程序、受理時限辦理而不予受理的，經(jīng)辦人員必須一次性告知其所需要辦理事項的依據(jù)、時限、程度，所需的全部材料以及不予辦理理由的制度。首問責任制度是指使用單位辦事、咨詢或者申辦事項時，第一位接受詢問或受理的工作人員即為首問責任人。限時辦結制度是指各類須辦理的事項，在手續(xù)完備、資料齊全，以及內(nèi)容符合有關規(guī)定的前提下，要努力提高效能，在規(guī)定時限內(nèi)及時辦結。
為者常成，行者常至。加強采購活動內(nèi)部控制管理，采購人還應加強基層單位執(zhí)行情況專項檢查，督促法規(guī)政策落實；實行政府采購績效管理，強化內(nèi)控效果。每年選取部分基層單位開展政府采購執(zhí)行情況專項檢查，就各單位的組織建設、政策落實、程序執(zhí)行、綜合管理等內(nèi)容進行綜合考評，對應納入政府采購的項目是否全部納入、應公開招標的項目是否公開、應執(zhí)行的程序是否執(zhí)行到位等進行重點檢查，以檢查督促工作落實。對基層單位政府采購工作實施績效管理，把績效考評與專項檢查相結合，促進政府采購程序的規(guī)范，推動內(nèi)控機制建設，防范采購風險，促進廉政建設。
代理機構：注重總體規(guī)范和程序規(guī)范
加強采購活動內(nèi)部控制管理，采購人委托的代理機構要建立內(nèi)控制度，明確崗位職責。認真梳理工作流程，不斷提高規(guī)范化、標準化和專業(yè)化水平。代理機構應當與采購人簽訂書面委托代理協(xié)議，明確委托事項范圍和權利義務關系，不得超越代理權限開展采購活動。要提高采購文件編制水平，做到評審因素全面反映采購需求，評審標準合法合規(guī)、明確量化。要加強評審現(xiàn)場組織工作，明確細化組織流程，維護評審秩序，做好評審全過程錄音錄像。要確保采購信息及時、準確、完整地發(fā)布，依法答復供應商質疑，加強調(diào)查核實，做好溝通解釋，并嚴格按照時限要求進行書面答復。
以完善制度為例，代理機構應當注重總體規(guī)范，出臺《采購活動規(guī)程》《內(nèi)部操作規(guī)程》《開評標管理辦法》等制度，從總體上管控日常業(yè)務開展；注重程序規(guī)范，出臺《公開招標流程》《競爭性談判操作規(guī)程》《詢價操作規(guī)程》等制度，形成符合法律法規(guī)要求、滿足實際工作需要的采購程序和操作流程；注重重點風險防控，出臺《廉政風險點》《輪崗交流辦法》《重大項目集體論證制》等制度，《廉政風險點》要查找出在確定采購需求、編制采購文件、抽取專家、開標、評標、質疑答復、履約等關鍵環(huán)節(jié)存在的所有風險問題，并提出防控措施。
在采購文件編制審核方面，代理機構要加強采購需求研究管理，提高編制采購文件的專業(yè)化服務水平，推動代理業(yè)務朝專業(yè)化方向發(fā)展。同時，建立完善采購文件審核制度，避免出現(xiàn)因采購文件編制不合規(guī)、不完整、不科學，需求不明確或有傾向性、排他性等而影響政府采購活動的正常運行。開評標現(xiàn)場，代理機構要明確開標會的流程、各崗位（包括主持人、記錄員及其他工作人員）的職責、現(xiàn)場保密及安保措施，明確對評標區(qū)的管理、評標現(xiàn)場的保密措施、評標委員會成員的管理及考核評價、評標過程的相互監(jiān)督措施、評審結果的匯總要求及評審報告撰寫要求。
在人員定期輪崗方面，代理機構雖然是企業(yè)制管理，但也可以借鑒機關干部管理機制，建立完善單位內(nèi)部工作人員定期輪崗制度。一是可以提高團隊的綜合業(yè)務能力，有利于員工熟悉和掌握各崗位職責，調(diào)動其工作的積極性和主動性，防止惰性和憑經(jīng)驗辦事。二是促進廉政風險防范。代理機構工作人員如果長期在某一重要崗位工作或長期與某些特定的服務對象接觸，難免不會滋生腐敗，實行定期崗位輪換能有效防控廉政風險。
當然，供應商也是政府采購的當事人之一，內(nèi)控機制建設不能缺少對其的約束和限制。財政部門、采購人、代理機構有必要將供應商的履約監(jiān)管、反饋評價、信用信息應用作為內(nèi)控管理的手段加以深入研究，供應商參加政府采購項目競爭，必須嚴格遵照質量、服務、價格、效率等基本規(guī)定，與采購人、代理機構一道，共同營造公平、公正的政府采購市場環(huán)境。
來源：中建政研 作者：梁艦
