現(xiàn)行法律制度下，政府集采機構具有哪些職責，應如何正確認識和履行職責，是集采機構在實際工作中經常面對的問題。如果集采機構不能正確認識職責，實際工作中不能正確履行職責，則可能因此導致一些不該發(fā)生的問題。為此，正確認識和履行集采機構職責，對規(guī)范集采機構自身行為，有效規(guī)避集采機構風險，具有重要意義。
集采機構有何職
《政府采購法》規(guī)定，集采機構是政府集中采購活動的法定代理機構、非盈利事業(yè)法人，根據采購人的委托辦理采購事宜。集采機構作為采購代理機構，其職責是在采購人委托的權限內、按法定的方式和程序負責政府集中采購活動的組織工作，并結合財政部門下達的政府采購計劃任務和確定的采購方式、按照法定程序負責集中采購活動的組織工作。這些職責包括編制采購文件、發(fā)布采購信息、組織開標評標、組織訂立合同、協(xié)調組織答復供應商質疑等。
集采機構作為事業(yè)法人，法律地位只是政府集中采購的組織者、服務者而不是管理者、監(jiān)督者、決策者，具有組織開展政府集中采購具體活動的職責，也有組織協(xié)調采購人貫徹國家政府采購法律政策的職責，但沒有政府采購行政管理職能，現(xiàn)行法律規(guī)章也沒有賦予集采機構任何管理、監(jiān)督、決策的權力。
怎么看待這些職責
關于采購文件編制，應當充分認識到集采機構的職責是協(xié)助采購人編制采購文件而非以集采機構為主編制采購文件。采購文件的實質性內容，包括采購需求、技術規(guī)格、投標人資格條件、評標標準、售后服務要求等事項，在目前缺少統(tǒng)一的采購標準、法律規(guī)章對采購文件的編制還缺少具體規(guī)定的情況下，顯然都應當也只能由采購人決定。在協(xié)助采購人編制采購文件的過程中，集采機構對采購人設定的事項應當進行審核，但除非其中含有法律明確禁止的指定品牌、指定供應商之類的問題可以要求采購人依法改正外，其他事項只能建議合理修改，如采購人不接受建議，應當也只能按照采購人的意見編制采購文件。至于采購文件中上述實質性內容的公正性，首先應當由采購人負責維護，即采購人負有保證其所設定的實質性事項公正性的職責，這是保證政府采購實體公正的重要方面；其次，應當由監(jiān)管部門通過行使監(jiān)督管理權直接加以制衡，或者通過構建相關的制度機制例如采購文件專家論證制度等間接加以制衡，以維護政府采購的公平與正義；第三，應當由供應商借助法律規(guī)定的救濟制度，通過行使質疑權、投訴權進行監(jiān)督，在維護自身合法權益的同時維護政府采購的公平與正義。
關于采購信息發(fā)布，雖然無法保證采購信息內容的公正性，但集采機構也應當充分認識到有保證采購信息公開性的職責。由于采購信息公告、采購文件中所包含的可能影響采購公正性的實質性內容都是由采購人設定的，集采機構對此沒有決定權，即使其中可能存在歧視性、排他性條款和條件，集采機構作為采購代理，最終只能也應當按照采購人設定的條款和條件發(fā)布采購信息公告和采購文件。作為集采機構，應當充分保證采購信息公告和采購文件全部內容的公開，保證所有愿意參與的供應商都機會均等地獲得信息。關于信息公告和內容的公正性，如前所述，應當由監(jiān)管部門和供應商履行監(jiān)督、制衡職責。
對于開標、評標組織，應當充分認識到集采機構是活動組織者而不是決策者，應當也只能對開標、評標程序（也包括具體項目的整個采購組織工作程序）的合法性負責，維護組織工作程序的公正性，但不應對中標、成交結果的公正性負責。按照政府采購法律規(guī)章的規(guī)定，評標工作由依法組建的評標委員會負責，任何單位和個人不得干預、影響評標過程和結果。為此，中標、成交結果是否公正，應當也只能由評標委員會負責。把評標結果存在不公正歸咎于集采機構沒有對評標委員會的行為進行監(jiān)管是不公正的，現(xiàn)行法律規(guī)章也沒有賦予集采機構監(jiān)督、制衡評標委員會及采購人的權力。
關于供應商質疑處理，應當充分認識到集采機構除了負有答復供應商對采購程序質疑的職責外，對于供應商就采購文件中實質性事項和中標、成交結果的質疑只負有組織協(xié)調采購人和評標委員會處理的職責。按照法律規(guī)定，凡是由集采機構負責組織的采購項目，質疑應當由集采機構負責受理，但除了集采機構負責的有關采購程序安排之外的質疑事項不應由集采機構處理，集采機構也無法處理，因為受質疑的實質性事項并非集采機構所能決定的。
至于采購合同的訂立和履行，應當充分認識到集采機構只負有組織協(xié)調采購人與中標、成交供應商訂立采購合同的職責，沒有參與合同履行以及合同標的檢驗驗收的職責?！墩少彿ā冯m然規(guī)定采購人可以委托集采機構代表其與中標、成交供應商簽訂政府采購合同，但如此簽訂合同其實不太切合實際，引起的矛盾和問題也必將很多。首先，權利義務很難分清，集采機構在合同履行中的地位將非常尷尬；其次，合同履行中的不確定因素，集采機構無法把握，缺乏承擔風險能力的集采機構將難免被動；第三是集采機構不是實質合同主體，合同履行中一旦發(fā)生爭議，牽涉到采購人和供應商的權益，集采機構無法處理。因此，集采機構不應接受這一委托。目前，有些集采機構在沒有受采購人委托的情況下參與采購合同驗收，或直接組織采購合同的驗收工作，如此的法律依據不充分，潛在的風險也比較大。
關于供應商違規(guī)行為的處罰，應當充分認識到由于集采機構沒有行政管理職能，所以，對于供應商的違規(guī)行為只能由監(jiān)管部門負責認定和處罰。集采機構對供應商的違規(guī)行為，除了屬于按照采購文件規(guī)定應當不予退還投標保證金的情形外，無權處罰；評標委員會對于供應商的違規(guī)行為，除了屬于按照采購文件規(guī)定應予廢標的情形外，也無權處罰。如果集采機構或者評標委員會認為對供應商的違規(guī)行為應當給予行政處罰的，應當也只能提交給監(jiān)管部門進行認定和處罰。如果集采機構不經過監(jiān)管部門就直接對供應商的違規(guī)行為進行處罰，本身就屬于違規(guī)行為。
職責履行把握重點
維護政府采購活動的公平、正義，是各個環(huán)節(jié)相關機構和人員的共同職責，但現(xiàn)階段，除了集采機構外，許多人對政府采購運行過程還不甚了解，且將政府采購面臨的四個基本問題如“買什么”、“怎么買”、“誰來買”、“買的效果如何”都集中到集采機構上來，使僅作為代理的集采機構反而成為關注的重點、焦點乃至責任中心。在這種情況下，作為集采機構，必須始終注意防范和規(guī)避風險，正確履行應盡職責，在工作中始終注意把握履行職責所應當遵循的原則。
公開透明原則是政府采購的基本原則，落實此基本原則是政府采購法律制度體系還不很健全的情況下集采機構的“保護傘”。集采機構雖然無法保證采購信息、采購標準、采購結果的公正性，但卻應當并且能夠依法保證采購信息、采購程序、采購標準、采購結果等實質性事項的公開性。信息的全面公開，在一定程度上切實保證了集采機構操作過程的公開性和透明度，使監(jiān)督制約機制能夠通過公開的信息、透明的過程有效發(fā)揮作用。
政府采購作為一種公權力，如果缺少有效的監(jiān)督制約，容易導致權力尋租。集采機構沒有監(jiān)督職能，但必須始終把自身履行職責的全過程置于社會各界廣泛、直接、有效的監(jiān)督下。集采機構在履行職責的過程中，必須構建內部職責分離、相互制衡的機制，切實規(guī)范自身行為，更為重要的是構建使社會公眾信服的外部監(jiān)督機制?，F(xiàn)階段，許多地方的相關職能部門還未建立起相應的外部監(jiān)督機制或者已建立的監(jiān)督機制還不能有效發(fā)揮作用，集采機構有必要主動促成這方面的工作。筆者所在的采購中心在2004年與省紀委監(jiān)察綜合室共同建立了省直政府集中采購紀檢監(jiān)察監(jiān)督員制度，從省直機關事業(yè)單位和大專院校紀委監(jiān)察室專門聘請了65位同志作為監(jiān)督員（后增加到80多位），又聘請了20位省人大代表和20位省政協(xié)委員作為監(jiān)督員。實行這項制度以來，采購中心始終堅持每個項目均聘請監(jiān)督員對開標、評標全程進行監(jiān)督，有效地規(guī)范和約束了各方當事人的行為，也使采購中心處于比較超脫的位置。
協(xié)助采購人編制采購文件和組織開標、評標是集采機構的兩項重要職責，也是容易產生矛盾和問題的兩個重點環(huán)節(jié)。切實把握好這兩個重點環(huán)節(jié)，對于提高集采機構工作質量和效率，化解矛盾，規(guī)避風險均具有重要意義。對于采購文件編制工作，集采機構應堅持采購需求、技術規(guī)格、投標人資格條件、評分標準等實質性事項由采購人設定，集采機構對采購人設定的事項進行審核的原則，如果其中含有明顯違反法律規(guī)章的問題，應當要求采購人按照法律規(guī)章的規(guī)定予以改正；如果有其他方面的問題，應當謹慎建議采購人合理修改完善。對于開標、評標組織工作，集采機構應當只負責組織協(xié)調，嚴格按照招標文件的規(guī)定組織開標和協(xié)助評標委員會遵守評標程序和方法，對于采用最低評標價法評標的項目，當報價低的投標人不能中標時，要求評標委員必須提供充分理由；對于采用綜合評分法和性價比法評標的項目，只會同監(jiān)督人員審核評委是否按照招標文件規(guī)定的評分項目和評分標準進行評分，并提交評標委員會集體審定；中標、成交結果也最好由評標委員會當場宣布，直接接受供應商的監(jiān)督，集采機構在評標過程中不應當發(fā)表任何實質性意見。
現(xiàn)行政府采購法律規(guī)章賦予了供應商幾乎無限的質疑權力，即供應商只要“認為”采購文件、采購過程和中標、成交結果使權益受到損害就可以提出質疑，而對如何受理和處理供應商的質疑缺乏具體規(guī)定。在供應商質疑處理辦法制訂出臺前，集采機構應當也只能遵循權責對等原則處理供應商質疑，即供應商對采購需求、技術規(guī)格、投標人資格條件、評分標準、售后服務要求、付款方式和條件等實質性事項質疑的，應當提交采購人答復；供應商對中標、成交結果質疑的，應當組織評標委員會進行論證和答復；供應商對采購程序質疑的，屬于集采機構設定的程序，應當由集采機構負責答復，屬于按照采購人的要求設定的程序，應當由采購人負責答復。
來源：政府采購信息報 作者：王琦
