招投標過程中異議制度的實踐解析
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發(fā)布日期：2015年01月22日
2012年2月1日，《招標投標法實施條例》（簡稱《實施條例》）正式施行。該條例以多個條文對《招標投標法》第65條確立的異議制度作出了相對應(yīng)的具體制度，賦予了這項制度生命力，從而為在招標投標活動中權(quán)利受到損害的當事人增加了救濟途徑，彌補了該制度規(guī)定過于原則化、缺少異議權(quán)利如何行使的條文從而影響到異議制度廣泛適用的缺點。據(jù)此，針對如何在招標投標過程中提出異議，提出異議之后對招投標活動有什么影響？本文將鑒于實踐對此進行探討，以便相關(guān)部門在招投標活動中借鑒參考。
一、異議制度的由來及相關(guān)條款
《招標投標法》第65條規(guī)定：“投標人和其他利害關(guān)系人認為招標投標活動不符合本法有關(guān)規(guī)定的，有權(quán)向招標人提出異議或者依法向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴?！痹摋l規(guī)定明確了投標人和其他利害關(guān)系人有權(quán)就不符合法律法規(guī)規(guī)定的招標投標活動向招標人提出異議，從而創(chuàng)設(shè)了我國《招標投標法》意義上的異議制度。
雖然《招標投標法》第65條創(chuàng)設(shè)了異議制度，但是《招標投標法》第65條對異議制度的規(guī)定比較原則，僅規(guī)定了投標人和其他利害關(guān)系人有向招標人提出異議的權(quán)利，但是沒有規(guī)定投標人等如何來行使該項權(quán)利以及投標人行使該項權(quán)利后的法律后果，這種情況導致異議制度在《招標投標法》頒布實施后沒有得到統(tǒng)一全面的貫徹實施?！秾嵤l例》正是在總結(jié)招標投標實務(wù)經(jīng)驗、借鑒有關(guān)地方成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上對《招標投標法》規(guī)定的異議制度進行了具體規(guī)定?！秾嵤l例》第22條、第44條、第54條、第60條和第77條對異議制度進行了具體規(guī)定。
在這五條中，第22條、第44條和第54條對于提出異議的主體、異議事項、提出異議的時間、受理異議的主體以及對異議的處理作出了明確的規(guī)定；第60條明確了投訴與異議這兩種救濟途徑的關(guān)系；第77條明確了招標人不按上述條款對異議作出答復(fù)的法律后果。
二、 提出異議的程序
（一）有明確的提出異議主體、受理異議主體和異議的對象
1.提出異議主體。對招標投標活動提出異議的主體，應(yīng)為與招標投標活動有直接利害關(guān)系的人，即由于招標投標活動違反《招標投標法》規(guī)定的規(guī)則和程序，已經(jīng)或即將可能受到利益直接損害的人，包括投標人和其他利害關(guān)系人?！巴稑巳恕笔琼憫?yīng)招標、參加投標競爭的法人、其他組織或者自然人?！捌渌﹃P(guān)系人”主要是指有意參加投標競爭，但因招標人或招標代理機構(gòu)的違法行為（如限制、排斥本地區(qū)或本部門以外的供應(yīng)商、承包商參加依法必須進行招標的項目的投標）而不能參加投標競爭或明顯具有不利競爭地位，最終喪失可能取得中標利益的潛在投標人。
2.受理異議主體。依據(jù)《實施條例》第22條、第44條及第54條的規(guī)定，受理異議的主體是招標人，而不是招標代理機構(gòu)和評標委員會。雖然很多情況下資格預(yù)審文件和招標文件均是招標代理機構(gòu)編制的，開標活動很多情況下也是招標代理機構(gòu)主持進行的，但由于招標代理機構(gòu)是招標人的代理人，根據(jù)代理人在代理權(quán)限范圍內(nèi)的行為應(yīng)由被代理人承擔行為結(jié)果的民法原理，招標代理機構(gòu)所進行的招標活動均應(yīng)由招標人承擔結(jié)果。同理，招標人應(yīng)對評標委員會作出的評標結(jié)果承擔責任。
3.異議的對象。依據(jù)《實施條例》第22條、第44條及第54條的規(guī)定，異議事項僅限于以下四項：（1）資格預(yù)審文件；（2）招標文件；（3）開標活動；（4）依法必須進行招標的項目的評標結(jié)果。除此之外，招標人或者其他利害關(guān)系人無權(quán)就其他事項向招標人提出異議。
（二）異議的提出與答復(fù)應(yīng)嚴格遵守其時效性
《實施條例》第22條、第44條及第54條明確規(guī)定了投標人或者其他利害關(guān)系人提出異議的時間，同時亦規(guī)定了招標人答復(fù)異議的時間。這說明，提出異議和答復(fù)異議均有很強的時效性，違反該時效規(guī)定即不能發(fā)生相應(yīng)的法律后果。
依據(jù)《實施條例》第22條、第44條及第54條之規(guī)定，投標人或者其他利害關(guān)系人對資格預(yù)審文件有異議的，應(yīng)當在提交資格預(yù)審申請文件截止時間2日前提出；對招標文件有異議的，應(yīng)當在投標截止時間10日前提出；投標人對開標有異議的，應(yīng)當在開標現(xiàn)場提出，投標人或者其他利害關(guān)系人對依法必須進行招標的項目的評標結(jié)果有異議的，應(yīng)當在中標候選人公示期間提出。投標人或者其他利害關(guān)系人超過上述時間提出異議的，即為遲到的異議，不能發(fā)生應(yīng)有的法律效果，招標人可不予答復(fù)。同理，如果招標人對于資格預(yù)審文件和招標文件的異議沒有在收到異議之日起3日內(nèi)作出答復(fù)，對于開標的異議沒有當場作出答復(fù)，對于評標結(jié)果的異議沒有在收到異議之日起3日內(nèi)作出答復(fù)，則異議人有權(quán)向招標投標行政監(jiān)督管理部門進行投訴。
（三）異議是投訴的前置程序
《實施條例》第60條第2款規(guī)定：“就本條例第22條、第44條、第54條規(guī)定事項投訴的，應(yīng)當先向招標人提出異議，異議答復(fù)期間不計算在前款規(guī)定的期限內(nèi)?！备鶕?jù)該條規(guī)定，對于《實施條例》規(guī)定的可提出異議的資格預(yù)審文件、招標文件、開標活動和評標結(jié)果，提出異議是進行投訴的前置程序；如果投標人或其他利害關(guān)系人在對上述事項進行投訴前沒有對上述事項向招標人提出過異議，則行政監(jiān)督管理部門對于該等投訴不予受理。
《實施條例》做此規(guī)定，有利于實現(xiàn)異議制度對于招標投標活動的規(guī)范作用。異議前置能夠促使投標人和其他利害關(guān)系人在招標投標過程中及時對不符合規(guī)定的招標投標活動進行干預(yù)，在不法招標投標活動對招標投標的合法性造成實質(zhì)影響前使不法招標投標活動及時得到制止和糾正，從而最大限度地保證招標投標活動的合法性。
三、提出異議的法律后果及對招標活動的影響
依據(jù)《實施條例》中關(guān)于異議的五個條文的規(guī)定，投標人或其他利害關(guān)系人提出異議后的法律后果有：
（一）招標人須在規(guī)定時間內(nèi)對異議作出答復(fù)并通知異議人
無論投標人或者其他利害關(guān)系人提出的異議是否成立，招標人均有在規(guī)定時間內(nèi)答復(fù)的義務(wù)。該“答復(fù)”應(yīng)該是對異議內(nèi)容的實質(zhì)性回復(fù)，須向異議人明示其異議是否成立，否則《實施條例》規(guī)定招標人進行答復(fù)就沒有了實際意義。
實際上，招投標活動的進程將因招標人答復(fù)的不同而有不同的走向。《實施條例》第23條規(guī)定：“招標人編制的資格預(yù)審文件、招標文件的內(nèi)容違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，違反公開、公平、公正和誠實信用原則，影響資格預(yù)審結(jié)果或者潛在投標人投標的，依法必須進行招標的項目的招標人應(yīng)當在修改資格預(yù)審文件或者招標文件后重新招標。”依據(jù)該條規(guī)定，如果招標人認為對資格預(yù)審文件或招標文件的異議成立，則招標人應(yīng)當在修改資格預(yù)審文件或招標文件的內(nèi)容后重新組織招標；如果招標人認為對資格預(yù)審文件或招標文件的異議不成立，則招投標活動將繼續(xù)進行。同理，如果招標人認為對開標和評標結(jié)果的異議成立，招標人應(yīng)采取措施予以彌補，不能彌補的應(yīng)重新招標或評標；如果招標人認為對開標和評標結(jié)果的異議不成立，則招投標活動將繼續(xù)進行。
（二）招投標活動在招標人作出答復(fù)前暫停進行
只要投標人或者其他利害關(guān)系人提出異議，招投標活動均暫停進行，直至招標人對異議作出答復(fù)。
（三）投標人或者其他利害關(guān)系人獲得對異議事項向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴權(quán)利
依據(jù)《實施條例》第60條的規(guī)定，提出異議是對資格預(yù)審文件和招標文件、開標活動及依法必須進行招標的項目的評標結(jié)果進行投訴救濟的前置程序。投標人或者其他利害關(guān)系人只有在就上述事項向招標人提出異議后才能保證其就該等事項向有關(guān)行政監(jiān)督部門提出的投訴能夠被受理和處理。
（四）招標人不按照規(guī)定對異議作出答復(fù)而繼續(xù)進行招投標活動的，應(yīng)承擔不利法律后果
依據(jù)《實施條例》第77條的規(guī)定，在招標人不按照規(guī)定對異議作出答復(fù)而繼續(xù)進行招標投標活動的情況下，招標人將面臨如下不利法律后果：（1）由有關(guān)行政監(jiān)督部門責令改正；（2）拒不改正或者不能改正并影響中標結(jié)果的，依法重新招標或評標。
綜上所述，《實施條例》規(guī)定的異議制度對于投標人或者其他利害關(guān)系人來說是一項現(xiàn)實的救濟權(quán)利，該項制度使招標人組織的招投標活動置于所有投標人及其他利害關(guān)系人的監(jiān)督之下。該項制度的推行，不但有利于規(guī)范招標人在招投標活動中的行為，也有利于維護廣大投標人及其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益。（作者：謝靜菲 單位：中鐵建設(shè)集團有限公司）
來源：《招標采購管理》
