如何防治領(lǐng)導干部插手干預招標投標
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發(fā)布日期：2014年08月04日
背景介紹：為更好落實黨中央國務(wù)院部署，切實解決招投標領(lǐng)域存在的突出問題，按照國家發(fā)展改革委領(lǐng)導關(guān)于組織社會力量，對招投標領(lǐng)域典型地區(qū)、典型問題、典型經(jīng)驗進行研究，從實踐到理論，以研究促工作的指示，國家發(fā)展改革委組織開展了招投標課題研究。目前，第一批5個研究課題已經(jīng)完成，并得到委領(lǐng)導充分肯定。為擴大研究成果運用，國家發(fā)展改革委組織各課題承擔單位撰寫了課題內(nèi)容摘要，供大家學習參考。
領(lǐng)導干部插手干預招標投標，是指領(lǐng)導干部違反法律法規(guī)規(guī)定，利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響, 向相關(guān)部門、單位或者有關(guān)人員以指定、授意、暗示等方式提出要求, 影響招標投標活動正常開展或者干擾正常監(jiān)管、執(zhí)法活動的行為。領(lǐng)導干部插手干預招投標，嚴重破壞招投標市場秩序，損害國家利益、集體利益以及其他投標人的合法權(quán)益，給工程質(zhì)量和安全造成極大隱患，并且滋生大量腐敗，具有較大社會危害性，損害了黨和政府的形象和公信力。盡管《招標投標法》及其實施條例明確規(guī)定禁止國家工作人員以任何方式非法干涉招標投標活動，中央紀委、監(jiān)察部多次明令禁止領(lǐng)導干部利用職權(quán)違反規(guī)定插手干預招標投標等市場經(jīng)濟活動，但在巨大經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，領(lǐng)導干部插手干預招投標的現(xiàn)象依然存在，一些披露出來的案件觸目驚心。為此，有必要在對當前領(lǐng)導干部插手干預招投標情況進行梳理的基礎(chǔ)上，分析插手干預的主要環(huán)節(jié)、手段、特點，深入剖析問題產(chǎn)生的原因，研究提出防治此類問題的對策和建議。
一、領(lǐng)導干部插手干預招投標的主要情形
領(lǐng)導干部違法插手干預工程建設(shè)項目招投標主要有以下兩種情形：
第一，利用行政權(quán)力規(guī)避招投標程序，違規(guī)插手干預工程建設(shè)。一是利用化整為零等方式規(guī)避招投標。指使發(fā)包人在初步設(shè)計階段降低工程量，使其達不到法定招標額度，或?qū)_到法定必須招標限額的項目，采取肢解、拆分等方式化整為零或分段實施。在關(guān)聯(lián)企業(yè)低價承擔工程后，通過變更設(shè)計、多計工程量、追加工程概算等方式，高價結(jié)算工程款，實現(xiàn)利益輸送。二是違法審批核準招標方式。違規(guī)審批、越權(quán)審批，或者以保密工程、應(yīng)急工程、獻禮工程、安保工程等指令性項目的名義，通過會議紀要或集體研究等方式，擅自變更審批、核準的招標事項，使應(yīng)招標的工程不招標、應(yīng)公開招標的工程邀請招標。三是指定承包企業(yè)，或強制中標企業(yè)轉(zhuǎn)包或違法分包。違反集體決定的議事原則，直接指定承包企業(yè)，或者在相關(guān)企業(yè)依法中標后，強令中標企業(yè)將工程轉(zhuǎn)包或分包給指定企業(yè)。
第二，項目進入招投標程序后，違規(guī)插手干預，操縱中標結(jié)果。一是在招標文件中，違規(guī)設(shè)置門檻和陷阱，排斥潛在投標人。指使招標人在投標人資格條件、資質(zhì)等級、產(chǎn)品要求等方面為關(guān)聯(lián)企業(yè)量身定做；設(shè)置前期投資數(shù)額、強制配套建設(shè)其他項目等前置條件，排斥潛在投標人；在招標文件中故意設(shè)置陷阱，提高關(guān)聯(lián)企業(yè)的中標率；不按規(guī)定發(fā)布招標信息，或僅在小范圍發(fā)布。二是在招標過程中，利用招標代理機構(gòu)進行明招暗定。直接指定、推薦、幫助與自己關(guān)系“密切”的招標代理機構(gòu)承攬代理業(yè)務(wù)，要求招標代理機構(gòu)按其意愿操縱招標過程。一些代理機構(gòu)也通過不正當關(guān)系，主動尋求領(lǐng)導干部的支持和幫助。三是在資格預審中，指使或授意資格預審委員會，使不符合入圍條件的關(guān)聯(lián)企業(yè)通過資格預審，或使符合條件的其他投標人不能通過資格預審，為關(guān)聯(lián)企業(yè)中標提供便利或掃清障礙。四是在評標過程中，通過影響評標委員會操縱中標結(jié)果。授意評標委員會中的業(yè)主評委，影響評標專家的打分；將專家信息泄露給關(guān)聯(lián)企業(yè)，為關(guān)聯(lián)企業(yè)與評標專家“牽線搭橋”，收取好處費。
二、領(lǐng)導干部插手干預招投標的主要特點
一是手段多樣、隱蔽性強，借合法外衣掩蓋權(quán)錢交易的本質(zhì)。隨著工程建設(shè)領(lǐng)域懲治和預防腐敗力度的不斷加大，違紀違法花樣翻新，隱蔽性越來越強，表現(xiàn)出期權(quán)化、隱蔽化、智能化等新的特點。行賄人往往對重點對象長期投資，“給錢的時候沒辦事，辦事的時候沒給錢”，模糊行賄與謀利之間的因果關(guān)系，企圖鉆法律的空子。有的國家工作人員與行賄人以第三方或特定關(guān)系人為紐帶，假借咨詢、會議考察、合伙開公司等名義，或通過干股、紅利、低價購買房屋、偽造業(yè)務(wù)合同等形式，實現(xiàn)權(quán)錢交易、利益輸送。隨著信息化手段在工程建設(shè)監(jiān)管中運用得越來越廣泛，國家工作人員利用新技術(shù)手段作案也呈現(xiàn)上升趨勢。
二是窩案串案多，違法活動具有系統(tǒng)性。招投標環(huán)節(jié)多、涉及領(lǐng)域廣，一個完整的招投標活動要經(jīng)過招標方式核準、代理機構(gòu)選定、編制招標文件、投標報名、資格審查、評標委員會組成、評標定標及簽訂合同等多個環(huán)節(jié)，單憑某一方的力量難以對整個招投標活動進行操控。因此，在招投標過程中，招投標各方主體之間相互串通、相互依存，國家工作人員從領(lǐng)導干部到具體實施的工作人員相互勾結(jié)，共同實施違紀違法行為，形成腐敗利益鏈條，體現(xiàn)出鮮明的群體性、系統(tǒng)性特點。
三是極易滋生腐敗行為，社會危害極大。據(jù)統(tǒng)計，僅2007年底至2011年6月，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)共處分廳（局）級以上干部1454人。其中，違規(guī)插手干預工程建設(shè)項目的378人，占26%。除引發(fā)職務(wù)犯罪、損害行政權(quán)力的廉潔性以外，插手干預招標投標的行為破壞了市場公平競爭擇優(yōu)汰劣的原則，使一些無資質(zhì)、低資質(zhì)或無實際建設(shè)能力的企業(yè)中標，助長了轉(zhuǎn)包和違法分包，影響工程建設(shè)質(zhì)量安全，損害群眾切身利益。
三、領(lǐng)導干部插手干預招投標的問題成因
插手干預招投標行為屢禁不止、易發(fā)多發(fā)，表面上是違規(guī)操作，實質(zhì)上是利益驅(qū)動，根源在于體制不健全、制度不完善、市場不規(guī)范、監(jiān)管不深入等。具體原因主要包括以下幾個方面：一是相關(guān)法律法規(guī)和制度不完善。招標投標法律法規(guī)一些規(guī)定的可操作性不強，受部門立法現(xiàn)狀和行政管理體制的影響，一些行業(yè)部門制定具體規(guī)章辦法時，帶有明顯的行業(yè)保護色彩，存在政策規(guī)定不統(tǒng)一、政出多門的問題。二是工程建設(shè)項目管理體制存在漏洞。行政監(jiān)督部門既當“裁判員”，又當“運動員”，為領(lǐng)導干部插手干預招投標客觀上提供了便利條件；投資決策體制不完善，對“拍腦袋”決策缺乏必要的制約；一些工程建設(shè)項目在系統(tǒng)內(nèi)部封閉運行，導致招投標權(quán)利部門化和私有化。三是監(jiān)管力度不夠。多頭管理與同體監(jiān)督并存,招投標事前、事中、事后全流程監(jiān)管體制尚未建立，監(jiān)管人員數(shù)量和能力不足，導致對招投標活動監(jiān)管乏力。四是懲戒措施不足。由于監(jiān)督于處罰嚴重脫節(jié)，懲處力度軟弱乏力，失信懲戒嚴重滯后，無法對防治領(lǐng)導干部插手干預招投標形成有力震懾。五是市場主體行為不規(guī)范?；谀壳拔覈こ探ㄔO(shè)市場“供大于求、僧多粥少”的狀況，一些企業(yè)為能在競爭中占有有利地位，通過權(quán)錢交易，使領(lǐng)導干部與行賄企業(yè)結(jié)成利益共同體，為企業(yè)承攬工程提供便利。此外，一些領(lǐng)導干部金錢權(quán)力觀念錯位，法制意識淡漠，也是其鋌而走險違法插手干預招投標的重要原因。
四、防治領(lǐng)導干部插手干預招投標的對策建議
防治領(lǐng)導干部插手干預招投標，必須堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，在加大懲治力度的同時，注重深化體制機制改革和制度創(chuàng)新，努力從源頭上預防和解決問題。
一是加強廉政教育和警示教育，使領(lǐng)導干部不愿插手干預招投標活動。加強國家工作人員的思想教育，是深入推進黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的一項重要任務(wù)，也是有效制止國家工作人員插手干預招投標活動的一項重要舉措。要通過加強思想教育，構(gòu)筑從業(yè)人員的道德防線，增強行業(yè)自律意識，減少國家工作人員插手干預招投標活動的主動性。
二是加強對招投標活動的規(guī)范管理，使領(lǐng)導干部不能插手干預招投標活動。完善的監(jiān)管體系是規(guī)范招投標活動的重要前提。要按照懲治和預防腐敗體系工作規(guī)劃要求，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，切實把防治腐敗的要求落實到權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制的各個環(huán)節(jié)，減少國家工作人員插手干預招投標活動的可能性。
三是加大對招投標違紀違法行為的查處力度，使領(lǐng)導干部不敢插手干預招投標活動。構(gòu)建嚴格的懲處體系是確保招投標法律法規(guī)貫徹實施的重要保證。要嚴格執(zhí)行現(xiàn)有各項制度規(guī)定，加大工程建設(shè)領(lǐng)域行政執(zhí)法力度，強化對招投標活動各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，堅持有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，嚴肅查處各類插手干預招投標的行為，增強工作的威懾力，提高國家工作人員干預插手招投標活動的機會成本。
四是推動制度創(chuàng)新，從源頭上遏止領(lǐng)導干部插手干預招投標活動。制度創(chuàng)新是建立權(quán)責明晰、競爭有序、運行嚴密、規(guī)范高效招投標運行體系的重要途徑。要結(jié)合我國實際，進一步完善招標投標流程，重點從改革政府投資項目實施方式和招投標監(jiān)督管理體制，規(guī)范和完善交易市場，構(gòu)建招投標信用體系等方面，推動制度創(chuàng)新，建立規(guī)范招投標活動的長效機制，從制度上消除國家工作人員插手干預招投標的空間。
來源：《招標采購管理》 作者：監(jiān)察部課題組
