■ 如何完善和用好非招標(biāo)方式系列探討（一）
編者按 競爭性談判、單一來源采購、詢價作為政府采購非招標(biāo)方式，雖然在具體的適用中，涉及的采購金額均不大，但使用頻次卻一點也不低。因此，財政部對非招標(biāo)方式的規(guī)范使用也非常重視。在財政部今年的政府采購工作要點 中，"制定政府采購非招標(biāo)方式管理辦法"便被列入其中，不少業(yè)界人士也進(jìn)行了積極探索。為了促進(jìn)非招標(biāo)方式能得到更好運用，本報近期也組織了專業(yè)人士對三種非招標(biāo)方式進(jìn)行研究。從本期開始，本版將刊發(fā)他們的研究成果，希望對您的工作有所幫助。
競爭性談判采購程序需重塑
《政府采購法》實施10多年來，由于沒有法律法規(guī)規(guī)章上的特別規(guī)定，競爭性談判采購在慢慢發(fā)生一些變化甚至是被異化。主要表現(xiàn)為：
大有成為主要政府采購方式之勢。據(jù)某地的統(tǒng)計，競爭性談判采購在采購規(guī)模、項目數(shù)量、采購金額方面都超過了公開招標(biāo)方式，在有些地方即將超過公開招標(biāo)方式或者與公開招標(biāo)方式接近。
頻繁被違法使用，以規(guī)避公開招標(biāo)。從各地的競爭性談判采購項目信息公告上分析，有些項目明顯不屬于《政府采購法》規(guī)定的可以采用競爭性談判采購方式的項目。
采購程序上變成了"可以談判的"公開招標(biāo)，其程序與公開招標(biāo)基本相同。某些地方出臺的關(guān)于競爭性談判采購的管理規(guī)定就是模仿財政部《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》而制定的。
管理和操作五花八門。主要表現(xiàn)在：濫用濫批競爭性談判采購項目；變相使用"綜合評分法"；招標(biāo)直接變談判；選擇供應(yīng)商花樣繁多；談判小組成立時間不符合法律的規(guī)定；供應(yīng)商報價公開程度各不相同；談判過程中，對談判文件的變動程度不同；對"質(zhì)量和服務(wù)相等的標(biāo)準(zhǔn)"理解不一；談判輪數(shù)要求不同。
要解決目前競爭性談判采購中存在的問題、做好競爭性談判采購，需要改變先行的管理模式和操作模式，對競爭性談判采購項目實現(xiàn)分類管理、區(qū)別操作，即根據(jù)采購項目的不同性質(zhì)、不同特點有針對性地設(shè)計管理和操作方式，重塑競爭性談判采購程序。
為滿足緊急需求的參考公開招標(biāo)并將時限打折
"采用招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要"而采用競爭性談判采購的項目，其本質(zhì)是屬于公開招標(biāo)的項目，只是由于公開招標(biāo)所需時間過長，無法滿足采購人對時間的要求。這類項目完全就是可談判的簡化版招標(biāo)項目或者微縮版的招標(biāo)項目，除了時間、時限、談判等規(guī)定外，其采購程序完全可以采用公開招標(biāo)的程序，招標(biāo)文件的編制、發(fā)售，開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)、評標(biāo)方法和中標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等就可以照搬招標(biāo)方式。
此類項目可以根據(jù)采購類別分別參照《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理方法》、工程類的招標(biāo)法律法規(guī)以及部門規(guī)章來管理和操作（資格預(yù)審、時間、時限、談判除外）。此類競爭性談判在時限上的規(guī)定可以直接將公開招標(biāo)的相關(guān)時間時限打3～5折。如公開招標(biāo)文件的發(fā)售時間為5日，此類競爭性談判文件的發(fā)售時間可以為2～3日；對已發(fā)出的招標(biāo)文件進(jìn)行必要澄清或者修改的，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件截止時間15日前，此類競爭性談判項目則規(guī)定為提交響應(yīng)文件截止時間5～7日前；自招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，不得少于20日，此類競爭性談判項目則規(guī)定為談判文件發(fā)出至提交響應(yīng)（競標(biāo)）文件截止之日為6～10日；簽訂合同的時間則縮短為5～7日……以此類推。
由于此類項目對時間要求緊，不允許重新采購，因此在評審中，可以與供應(yīng)商進(jìn)行談判，但應(yīng)限制在下列條件下：通過評審后，不能推薦成交供應(yīng)商的；或者沒有實質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商的。此時允許修改談判文件的某些實質(zhì)性條件來繼續(xù)談判，供應(yīng)商則可根據(jù)談判中的實際情況來修改響應(yīng)文件和報價。如果采購人對項目的時間要求更短，少于5日的，則不能采取此類競爭性談判采購，而應(yīng)根據(jù)《政府采購法》第三十一條"發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購"之規(guī)定，用單一來源采購方式采購"。
還要順便提一下的是，采購實踐中還會出現(xiàn)一些在招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)以下，既不符合法律規(guī)定的詢價采購和單一來源采購的條件，也不符合法律規(guī)定的競爭性談判采購條件的項目（暫且稱為四不靠項目）。在沒有規(guī)定新的采購方式之前，這類四不靠項目可歸于競爭性談判項目。也可按照前述的"可談判的簡化版招標(biāo)項目"來管理和操作。
公開招標(biāo)轉(zhuǎn)方式的視情況確定操作方法
"招標(biāo)后沒有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立"而采用競爭性談判采購的，即簡稱的招標(biāo)轉(zhuǎn)談判類。此類項目的特點是由招標(biāo)失敗轉(zhuǎn)化而來，現(xiàn)行操作有兩種模式：
一種是在招標(biāo)現(xiàn)場即開談判。在征求采購人和投標(biāo)人的意見后，評標(biāo)委員會出具的論證意見是"招標(biāo)文件沒有不合理條款、招標(biāo)公告時間及程序符合規(guī)定的"則電話通知管理部門后即可開始談判；還一種是先將招標(biāo)項目廢標(biāo)后再按照規(guī)定開始競爭性談判采購。由評標(biāo)委員會出具"招標(biāo)文件沒有不合理條款、招標(biāo)公告時間及程序符合規(guī)定的" 的論證意見后，操作機構(gòu)將有關(guān)采購資料報送管理部門，管理部門經(jīng)過審查同意后，開始新的競爭性談判采購程序。
與此相適應(yīng)的操作程序也有兩種：一種是在開標(biāo)現(xiàn)場即開始談判，以招標(biāo)文件為談判文件，以投標(biāo)人為參加談判的供應(yīng)商，以評標(biāo)委員會為談判小組，根據(jù)項目的具體情況，修改原招標(biāo)文件后與供應(yīng)商開始談判；還一種是重新編制談判文件，重新邀請供應(yīng)商參加談判，組成新的談判小組進(jìn)行談判。
這里需區(qū)分兩類不同項目分別管理和操作:第一類，如果重新招標(biāo)未能成立的原因是由于重新招標(biāo)過程違法違規(guī)導(dǎo)致的，則必須廢標(biāo)后再開始新的競爭性談判采購，不能在招標(biāo)現(xiàn)場即轉(zhuǎn)為競爭性談判。也就是說，不能把違法違規(guī)的招標(biāo)文件直接轉(zhuǎn)為競爭性談判文件；如果招標(biāo)程序中的評標(biāo)委員會組成不合法也必須廢標(biāo)后再重新組成談判小組等等。操作中可采用前述"可談判的簡化版招標(biāo)項目"的談判程序。
第二類，符合"招標(biāo)文件沒有不合理條款、招標(biāo)公告時間及程序符合規(guī)定的"（含工程、貨物和服務(wù)項目），招標(biāo)現(xiàn)場即開始談判的管理和操作方式更符合此類項目的本質(zhì)特點，應(yīng)當(dāng)推廣并完善。
首先，此類項目招標(biāo)文件和招標(biāo)程序沒有違法違規(guī)之處，不應(yīng)該廢標(biāo)。其次，經(jīng)過了公開招標(biāo)程序，項目信息已經(jīng)公開透明，供應(yīng)商已經(jīng)獲取了信息，招標(biāo)現(xiàn)場即談判不會限制供應(yīng)商參加采購，不會導(dǎo)致不公平不公正。再次，在嚴(yán)格招標(biāo)程序下由于投標(biāo)人的投標(biāo)文件的一些小錯誤或者缺少某個需要的文件都可能使其投標(biāo)文件無效，進(jìn)而導(dǎo)致招標(biāo)失敗。
而轉(zhuǎn)為談判程序后，投標(biāo)人修正這些小錯誤或者補充所需的文件后，其投標(biāo)文件就是有效的。還有，轉(zhuǎn)為談判程序后，供應(yīng)商知道其他投標(biāo)人的報價再次報價，有利于降低采購價格，最后，招標(biāo)現(xiàn)場即開談判避免了重新采購的程序，減少了采購時間和成本，提高了采購效率效益。
尚需完善的地方：管理上，可以快速審查審批，達(dá)到先審批再操作的管理要求。操作機構(gòu)可以通過網(wǎng)絡(luò)報送有關(guān)材料或者傳真報送有關(guān)材料。由于招標(biāo)文件已經(jīng)報送備案，只需將評標(biāo)結(jié)果、采購人意見、評標(biāo)委員會論證意見報送管理部門。在材料具備時，管理部門可以快速審查，回復(fù)通知操作機構(gòu)開始談判。如果無法做到快速審查審批，則先電話口頭通報有關(guān)情況，獲得同意后，即可開始談判程序，事后再報送書面材料給管理部門。
操作上，要注意五方面的問題：一是要根據(jù)招標(biāo)失敗的具體原因來制定談判的具體要求、程序。如果是投標(biāo)人缺少所需材料的，則限時要求其補充后談判；如果是投標(biāo)人報價均超過政府采購預(yù)算的，則可以直接要求投標(biāo)人再次報價，如果再次報價仍然不能推薦成交人，則需要修改某些采購需求來談判；如果是因為采購需求過高導(dǎo)致實質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商不足的，則需要修改采購需求后談判等等。
二是招標(biāo)文件對投標(biāo)人資格的規(guī)定不能在轉(zhuǎn)為競爭性談判采購時修改，如果是由于招標(biāo)文件對投標(biāo)人資格的規(guī)定不合理導(dǎo)致招標(biāo)失敗的，按照《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第四十三條"（二）招標(biāo)文件存在不合理條款的，應(yīng)予廢標(biāo)，并責(zé)成招標(biāo)采購單位依法重新招標(biāo)"，則不是此類可以轉(zhuǎn)為競爭性談判的項目，而是必須重新招標(biāo)項目。
三是此類談判項目不需要供應(yīng)商必須三個以上，只需有供應(yīng)商（參加投標(biāo)的投標(biāo)人）即可，只有一個供應(yīng)商的，則直接與一個供應(yīng)商談判（此為單一來源采購項目），只有兩個供應(yīng)商則與兩個供應(yīng)商談判。"出現(xiàn)符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對招標(biāo)文件作出實質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家情形的"則必須邀請所有參加投標(biāo)的投標(biāo)人作為供應(yīng)商參加談判，不能只邀請對招標(biāo)文件作出實質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商參加談判。
四是談判報價應(yīng)當(dāng)要比投標(biāo)報價低，不能高于供應(yīng)商開標(biāo)一覽表中的報價。
五是談判報價應(yīng)當(dāng)公開。參加投標(biāo)的投標(biāo)人不足三家的，不需開標(biāo)唱標(biāo)，但談判過程中的報價（含最終報價）應(yīng)當(dāng)公開。實質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家的，已經(jīng)開標(biāo)唱標(biāo)，投標(biāo)報價已經(jīng)公開，在談判過程中的報價（含最終報價）也應(yīng)當(dāng)公開。
因價格不便計算的須特殊說明
"不能事先計算出價格總額"的競爭性談判項目從法律規(guī)定上看，其特點主要是由于對市場的信息掌握不全或者項目的特殊復(fù)雜性，不能在采購開始前形成明確的項目預(yù)算，但是項目的采購需求是明確具體的，需要談判的部分就是項目的價格構(gòu)成和價格總額。
在管理上，此類項目應(yīng)當(dāng)要求采購人出具書面意見詳細(xì)說明不能事先計算出價格總額的原因，最好要求附送行業(yè)相關(guān)專家出具的不能事先計算出價格總額論證意見，以防止用競爭性談判來規(guī)避公開招標(biāo)。
采購操作上，可以按照《政府采購法》第三十八條規(guī)定的競爭性談判采購應(yīng)當(dāng)遵循的程序開展談判采購。這類項目并無采購預(yù)算限制（如有采購預(yù)算就是可能事先計算項目價格總額，則不屬于此類項目），采購需求明確具體無需談判，只是由談判小組來就項目的價格進(jìn)行談判，先行成立談判小組并研究項目的談判操作和項目的質(zhì)量。
談判文件的制定分為兩個部分，一是談判須知、采購需求、評審方法和成交供應(yīng)商的確定方法等由操作機構(gòu)來制定（采取通用范本）；二是需要談判的項目價格組成部分等由談判小組來制定。
確定邀請參加談判的供應(yīng)商名單的方法可以是發(fā)布采購公告（公布談判文件）向不特定的供應(yīng)商發(fā)出邀請，也可以在供應(yīng)商庫中向符合相關(guān)資格條件的供應(yīng)商隨機發(fā)出邀請，或者向隨機抽取的供應(yīng)商和談判小組推薦的供應(yīng)商發(fā)出邀請（其中談判小組推薦的供應(yīng)商不應(yīng)超過隨機抽取的供應(yīng)商數(shù)量）。談判過程只需對價格構(gòu)成和價格總額進(jìn)行談判，由操作機構(gòu)來制定談判文件部分不得修改，可以修改談判小組制定的談判文件部分。談判中注重了解和比較供應(yīng)商的價格要求和市場信息等價格要素，不斷修正談判文件。
談判結(jié)束后，供應(yīng)商報價應(yīng)當(dāng)公開，報價最低的供應(yīng)商即是成交供應(yīng)商（由于采購需求不需要談判，所有供應(yīng)商都必須滿足采購需求才能參加談判，且項目的質(zhì)量和服務(wù)要求就是采購需求的一部分，因此報價最低的供應(yīng)商就是"符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報價最低的原則確定成交供應(yīng)商"）。
需求難明確的依采購類別而定
"技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求"的復(fù)雜項目。此類項目的最大特點是采購需求不能事先明確，需要通過談判來首先明確項目的采購需求（規(guī)格、質(zhì)量、服務(wù)等）。
政府采購工程項目。正常情況下，工程的"技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求"的復(fù)雜項目都是達(dá)到招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)方式的，很難想象一個如此復(fù)雜的工程項目還達(dá)不到招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。此類工程項目如果兩次招標(biāo)（不是兩階段招標(biāo)）均失敗后轉(zhuǎn)為競爭性談判采購的，則按照前述招標(biāo)失敗轉(zhuǎn)談判類項目來處理。
達(dá)到招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購工程項目按照《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》的規(guī)定，采用兩階段招標(biāo)。該條例第三十條"對技術(shù)復(fù)雜或者無法精確擬定技術(shù)規(guī)格的項目，招標(biāo)人可以分兩階段進(jìn)行招標(biāo)。第一階段，投標(biāo)人按照招標(biāo)公告或者投標(biāo)邀請書的要求提交不帶報價的技術(shù)建議，招標(biāo)人根據(jù)投標(biāo)人提交的技術(shù)建議確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求，編制招標(biāo)文件。第二階段，招標(biāo)人向在第一階段提交技術(shù)建議的投標(biāo)人提供招標(biāo)文件，投標(biāo)人按照招標(biāo)文件的要求提交包括最終技術(shù)方案和投標(biāo)報價的投標(biāo)文件。"
政府采購貨物和服務(wù)項目。由于《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》沒有規(guī)定可以進(jìn)行兩階段招標(biāo)，目前情況下只能用競爭性談判采購方式。此類項目，管理可相對簡單，只要采購人提出合理的理由，就可以直接開展談判，不需要求提交專家論證意見。操作上，可以參照《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》規(guī)定的兩階段招標(biāo)，進(jìn)行兩階段談判。
第一階段談判，目標(biāo)是明確采購需求，需要解決"不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求"的問題。談判流程大致可以如下：（1）發(fā)布采購公告，公布項目概要、總體思路、大致要求等項目信息，公開邀請不特定供應(yīng)商參加談判。（2）編制談判文件。編制談判文件需注意：供應(yīng)商的資格條件設(shè)置要合理，可做較低的要求，以吸引更多的供應(yīng)商參加，集思廣益。供應(yīng)商無需報價，只需根據(jù)公布的項目信息，提出項目的解決方案。此階段不設(shè)成交標(biāo)準(zhǔn)，不確定成交供應(yīng)商。（3）組成談判小組組織供應(yīng)商談判。（4）根據(jù)供應(yīng)商提交的響應(yīng)文件和談判的成果，確定采購需求。
第二階段談判，目標(biāo)確定成交供應(yīng)商。在第一階段談判結(jié)束后，談判小組根據(jù)確定的采購需求制定第二階段的談判文件，邀請所有供應(yīng)商參加談判。（1）談判文件的編制要求。此階段的談判文件包含供應(yīng)商對采購需求的響應(yīng)要求、報價要求、評審方法和成交標(biāo)準(zhǔn)等。（2）供應(yīng)商提交第二階段的響應(yīng)文件和報價。（3）與供應(yīng)商進(jìn)行談判。主要進(jìn)行價格談判，當(dāng)然也可以對采購需求進(jìn)行談判。（4）評審。對供應(yīng)商是否響應(yīng)談判文件，是否符合采購需求、報價是否合理進(jìn)行評審。（5）確定成交供應(yīng)商。根據(jù)符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報價最低的原則確定成交供應(yīng)商。
此類項目的貨物應(yīng)該說市場上沒有可供參考的貨物，往往是采購人特殊定制的貨物，而此特殊定制的要求需要與供應(yīng)商談判后才能確定。根據(jù)談判結(jié)果確定的采購需求（含貨物質(zhì)量和服務(wù)要求）就應(yīng)該對每個供應(yīng)商是相同的。因此在滿足相同采購需求的前提下，報價最低的供應(yīng)商理應(yīng)成為成交供應(yīng)商。如果是服務(wù)類采購，此類服務(wù)類項目應(yīng)該是沒有可供采用的服務(wù)要求、標(biāo)準(zhǔn)和成功的案例，也需要通過談判來確定服務(wù)的具體要求和標(biāo)準(zhǔn)（采購需求），采取符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報價最低的原則確定成交供應(yīng)商也是理所當(dāng)然。超過要求的質(zhì)量和服務(wù)不一定就符合采購需求，往往并非采購項目所需要，也會帶來較高的采購價格。
程序重塑需法律支持
前述采購程序重塑的設(shè)想已經(jīng)在一些地方的采購實踐中采用，但至今的政府采購法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)章都沒有具體規(guī)定。在《政府采購法》沒有修改前，筆者有如下建議：
1.在政府采購法實施條例（法規(guī)）和非招標(biāo)項目管理辦法（規(guī)章）中把"四不靠項目"規(guī)定在競爭性談判的分類中，把競爭性談判方式作為一個兜底的方式，凡是不能用其他采購方式就用競爭性談判方式。
2.把《政府采購法》第三十條規(guī)定的四類競爭性談判采購項目在法規(guī)和規(guī)章中具體化，根據(jù)每類項目的特點提出具體的管理要求。
3.在法規(guī)和規(guī)章中針對每類不同的項目規(guī)定不同的操作程序（大致程序如前所述）。
4.在法規(guī)和規(guī)章中要求管理部門（或者集中采購機構(gòu)）根據(jù)不同類別的競爭性談判項目制定不同的談判文件范本。
來源： 政府采購信息報 作者：沈德能
