——關于社會代理機構發(fā)展的思考
■ 宋現(xiàn)國 孫思明
政府采購社會代理機構（以下簡稱社會代理機構）作為政府采購當事人的重要組成部分，其參與政府采購活動，能夠有效彌補采購人自行采購或委托集中采購機構進行采購活動的不足，隨著社會代理機構從業(yè)資質由“審批制”轉變?yōu)椤皞浒钢啤保少彺硇袠I(yè)的市場活力得到了有效激發(fā)。然而，社會代理機構在從業(yè)過程中的各種問題逐漸暴露出來，本文梳理了黑龍江省雞西市社會代理機構近年來的發(fā)展歷程和政府采購項目的執(zhí)行情況，總結分析了社會代理機構從業(yè)特點和突出問題，以期為進一步加強政府采購代理行業(yè)監(jiān)管、推動社會代理機構在政府采購事業(yè)中發(fā)揮更加積極的作用，提供有益借鑒。
發(fā)展歷程及現(xiàn)狀
自2011年起，雞西市在政府采購代理業(yè)務中引入了競爭機制，除集中采購代理機構（雞西市公共資源交易中心）外，還有4家社會代理機構代理政府采購業(yè)務，這4家代理機構均為省財政廳審核確定的具有乙級資質的代理機構，社會代理機構開標現(xiàn)場統(tǒng)一設在市政府采購招投標中心，中心設置了開標大廳、評標室、語音答疑室、檔案室及雙通道等場所，并配備了監(jiān)控設施，此時的社會代理機構從業(yè)管理仍為“審批制”。一直到2015年末，具有相應資質的從事市直政府采購業(yè)務的代理機構數(shù)量沒有變化，但隨著2015年財政部取消了社會代理機構審批制度后，社會代理機構如“雨后春筍”般生長，門檻較低的備案機制和“一地登記、全國通用”的備案制度，使社會代理機構的數(shù)量呈現(xiàn)出較快增長態(tài)勢，據(jù)統(tǒng)計，2022年代理過市直政府采購業(yè)務的社會代理機構有31家。
在承接項目情況方面，按項目性質分類，政府采購項目可以分為貨物類、工程類和服務類采購項目。以2022年雞西市的數(shù)據(jù)為例，社會代理機構承接貨物類采購項目112項，占總項目的比重為71.8%，采購預算金額26703萬元，占總預算金額的比重為76.8%，實際采購金額24205萬元；工程類采購項目15項，占總項目的比重為9.6%，采購預算金額2288萬元，占總預算金額的比重為6.6%，實際采購金額2201萬元，占總實際金額的6.9%；服務類采購項目29項，占總項目的比重為18.6%，采購預算金額5780萬元，占總預算金額的比重為16.6%，實際采購金額5516萬元，占總實際金額的17.3%。
從采購方式看，采購人將采購項目委托給代理機構操作，代理機構承接的采購項目全部為采用公開招標、競爭性談判、競爭性磋商以及詢價采購的項目，像定點采購和協(xié)議采購等方式的采購項目代理機構沒有涉及。
從中我們可以看到，公開招標方式作為政府采購的有效采購方式，在社會代理機構組織采購項目中運用較多，尤其是2020年，雞西市采用公開招標方式采購的項目數(shù)量占比接近50%，但其采購預算金額占比卻達到了91%。到了2021年，受采購方式適用和限額政策調整的影響，采用公開招標方式的采購項目數(shù)量雖然有所減少，但其仍是政府采購項目采用的主要方式之一。
存在的問題
筆者結合當?shù)睾推渌胤缴鐣頇C構的執(zhí)業(yè)情況，將一些突出問題進行了梳理。
從執(zhí)業(yè)能力來看，存在“兩個不?！钡膯栴}。一是代理項目不專。通過對社會代理機構所代理的項目性質分析，貨物類和工程類采購項目是社會代理機構主要組織的項目，而服務類項目的占比非常低，服務類采購項目不同于其他兩類采購項目，每個服務類項目都有其獨特的性質，采購人和集中采購機構往往對此類項目的操作經(jīng)驗比較少，本應是社會代理機構承接項目的發(fā)力點，但從結果來看，因為服務類項目的操作難度較大等原因，并沒有成為社會代理機構的主要代理項目，社會代理機構的專業(yè)性沒有得到體現(xiàn)，不符合社會代理機構個性化和專業(yè)化的發(fā)展趨勢。
二是從業(yè)人員不專。2018年，財政部出臺了《政府采購代理機構管理暫行辦法》，對社會代理機構專業(yè)人員作出了要求，如，必須具備專職人員5人以上。但從調研和日常工作掌握的情況來看，代理機構從業(yè)人員不足、不專問題較為突出。一方面體現(xiàn)在“專職”不足，社會代理機構發(fā)展規(guī)模不一，部分社會代理機構受規(guī)模限制，從業(yè)人員往往身兼數(shù)職，有的人既是業(yè)務經(jīng)理又是項目經(jīng)理，有的人既是財務工作人員又是文件編制人員，專職從事文件編制、開評標等從業(yè)人員不足；另一方面體現(xiàn)在“專業(yè)”不專，社會代理機構從事政府采購業(yè)務的專職人員沒有相應考試要求，如何確定專職人員的專業(yè)性是難點，在備案登記考核時通過現(xiàn)場問答、出題測試等方式不能全面、深入了解到專職人員能力，多數(shù)專職人員的專業(yè)能力不夠，僅能掌握基本的法律、法規(guī)知識，從業(yè)經(jīng)驗、組織能力等方面相對欠缺。
從組織程序來看，存在“兩個突出”的問題。一是存在違規(guī)操作問題。通過近年來專項檢查和日常監(jiān)督工作發(fā)現(xiàn)，社會代理機構在組織采購活動時違規(guī)操作問題較為突出，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。其一，委托代理，權責不清。委托代理協(xié)議簽訂的目的就是要求采購人和代理機構將各自的權利和責任厘清，明確好各自的任務，但部分代理機構存在著委托代理協(xié)議簽訂流于形式、實施沒有遵守的情況，委托代理協(xié)議的作用沒有發(fā)揮出來。其二，信息公告，“公”而不“告”。目前，社會代理機構基本都能做到在規(guī)定時限內、規(guī)定媒體上發(fā)布信息公告，但是有的信息公告內容不完整，對于要求在公告中體現(xiàn)的內容沒有體現(xiàn)到位，或變相在招標文件中體現(xiàn)，造成供應商掌握信息不對等。其三，文件編制，政策落空。社會代理機構在編制招標文件時，對于國家要求的有關支持中小微企業(yè)發(fā)展和國家綠色環(huán)保及節(jié)能減排要求落實不到位，對于明令禁止的負面清單內容執(zhí)行不到位。其四，組織環(huán)節(jié)，欠缺規(guī)范。在組織項目環(huán)節(jié)，社會代理機構往往在評審專家的抽取使用與項目結合、保證金的收取和退還的形式及方式、供應商的報名和審查程序等方面把握不準，時有違規(guī)問題發(fā)生。
二是缺乏處理投訴的能力。社會代理機構由于自身執(zhí)業(yè)能力等方面的欠缺，往往成為被投訴對象，這也反映出代理機構在處理涉及投訴問題時存在兩個方面的不足。其一，糾錯能力不足，政府采購項目在投訴前需按法定程序進行質疑，對質疑答復不滿意或超期未進行答復的可按程序提起投訴，對社會代理機構的有效投訴突出反映了社會代理機構在處理質疑項目時的能力不足，沒有在質疑期內對相關供應商提出的問題進行解決，自身糾錯能力存在不足。其二，主觀意愿不強，從有效投訴涉及內容來看，采購文件被質疑的居多，面對此類客觀質疑問題，本應是依據(jù)法律法規(guī)比較容易作出判定的，反而成為了投訴的高發(fā)點，這其中主要暴露出社會代理機構在面對質疑問題時往往采取推諉責任、混淆概念的消極應對措施，真正的主觀處理意愿不強。
三是投訴實質影響大。通過對有效投訴的實質影響情況進行分析，根據(jù)投訴處理決定來看，有效投訴的項目都直接影響了中標結果，根據(jù)決定內容均需重新組織采購活動，直接影響了采購項目的進展，對社會代理機構自身和采購活動的各方參與者都是一種浪費。其一，浪費了優(yōu)勢，社會代理機構的組織采購活動效率一直是其發(fā)展的優(yōu)勢之一，但是因為有效投訴實質影響了采購結果，造成項目進展過慢，沒有體現(xiàn)社會代理機構在效率方面的優(yōu)勢。其二，浪費了資源，組織一次完整的采購活動，無論是代理機構本身還是采購人，或者參與活動的供應商都付出了很多時間和精力，但受投訴改變中標結果的影響，重新組織采購活動浪費了各方參與者的資源。
從機構發(fā)展來看，有些代理機構存續(xù)時間短。社會代理機構作為經(jīng)營性中介機構，也應遵循事物發(fā)展的客觀規(guī)律。通過梳理可以發(fā)現(xiàn)，2021年代理雞西市政府采購業(yè)務的社會代理機構已有多家停業(yè)。有些社會代理機構的生命周期短，最為直接的影響就是對政府采購項目的全流程管理工作形成了阻礙，尤其是對于項目檔案保存，政府采購項目檔案的法定保存期限為不少于15年，社會代理機構的生命周期直接影響著檔案保存工作的完整性，應由代理機構保存的項目檔案就有流失的風險，一旦采購人保存的文件缺失，將直接造成項目檔案沒有備份可查。
（作者單位：黑龍江省雞西市財政局）
來源：中國政府采購報
