■ 李剛
采購需求管理是政府采購源頭管理的核心內(nèi)容，是執(zhí)行政府采購預(yù)算、發(fā)揮采購政策功能、落實公平競爭交易規(guī)則、實現(xiàn)政府采購項目績效目標(biāo)的重要抓手。近日，財政部發(fā)布了《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》），從采購需求范圍、采購實施計劃、風(fēng)險控制、監(jiān)督檢查與法律責(zé)任等方面做出明確要求，進一步規(guī)范和夯實了采購人的主體責(zé)任。筆者試從實務(wù)操作層面，著重談一談《辦法》中需求調(diào)查和內(nèi)控機制方面的認(rèn)識和理解。
公平公正開展需求調(diào)查
《辦法》的一大亮點是提出了采購需求調(diào)查及其方式，是繼開展政府采購意向公開工作后，又一個新增的實質(zhì)性采購流程?！掇k法》第十條和第十一條分別對采購需求調(diào)查的方式和應(yīng)當(dāng)開展需求調(diào)查的具體項目情形進行了規(guī)范和要求。采購人可以在確定采購需求前，通過咨詢、論證、問卷調(diào)查等方式開展需求調(diào)查，了解相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場供給、同類采購項目歷史成交信息，可能涉及的運行維護、升級更新、備品備件、耗材等后續(xù)采購，以及其他相關(guān)情況。面向市場主體開展需求調(diào)查時，選擇的調(diào)查對象一般不少于3個，并應(yīng)當(dāng)具有代表性。因此，符合采購需求調(diào)查情形的項目，采購人應(yīng)當(dāng)開展采購需求調(diào)查工作。
那么，在采購實務(wù)當(dāng)中，采購人具體要怎樣開展采購需求調(diào)查工作？與供應(yīng)商接觸的分寸應(yīng)當(dāng)如何把握？這些問題，是需要采購人在實踐中謹(jǐn)慎把握的，依法依規(guī)才能行之有效。
筆者認(rèn)為，采購人開展采購需求調(diào)查的基本原則是不能妨礙公平競爭，無論采用何種調(diào)查方式，咨詢也好，論證、問卷調(diào)查也罷，筆者建議采購人都不能與供應(yīng)商有實質(zhì)性接觸，更不能與供應(yīng)商簽署咨詢服務(wù)合同協(xié)議。同時，對開展采購需求調(diào)查的各項資料應(yīng)當(dāng)由專人妥善保管，不能授人以柄?？傊?xì)節(jié)決定成敗，公開透明是我們行之有效的重要法寶，采購人應(yīng)時刻緊繃公平、公正、公開和誠實守信這道弦，秉承法治理念，嚴(yán)格依法依規(guī)辦事，才能提高采購效率，采購項目績效目標(biāo)才能更好地實現(xiàn)。
化繁為簡建立采購人內(nèi)控機制
《辦法》另一個亮點內(nèi)容就是，提出建立采購人采購需求內(nèi)控管理機制?！掇k法》第三章“采購實施計劃”、第四章“風(fēng)險控制”、第五章“監(jiān)督檢查與法律責(zé)任”都是圍繞采購人采購需求內(nèi)控管理機制規(guī)定的，包括內(nèi)控的具體范圍、內(nèi)容、人員組成、審查方式方法等。
《辦法》旗幟鮮明地強化和突出了采購人的主體責(zé)任，是貫徹落實《深化政府采購制度改革方案》的重要體現(xiàn)。其實，《辦法》第五條就開宗明義地明確道：“采購人對采購需求管理負(fù)有主體責(zé)任，按照本辦法的規(guī)定開展采購需求管理各項工作，對采購需求和采購實施計劃的合法性、合規(guī)性、合理性負(fù)責(zé)。主管預(yù)算單位負(fù)責(zé)指導(dǎo)本部門采購需求管理工作?！?/p>
還權(quán)采購人更要還責(zé)于采購人，這就要求采購人需建立完善的政府采購內(nèi)控管理機制。
目前來講，大多數(shù)采購人依據(jù)《財政部關(guān)于加強政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》以及相關(guān)法規(guī)要求，按照從源頭上預(yù)防腐敗及分工制衡的原則，采用“管采分離”的運行模式，監(jiān)管職責(zé)和采購職責(zé)由不同部門行使，實行政事分開、分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)等內(nèi)控和監(jiān)督機制。建立形成了計財、采購、業(yè)務(wù)（業(yè)務(wù)職能主管部門）三足鼎立的內(nèi)部政府采購業(yè)務(wù)分工，按行政管理職能定機構(gòu)、定崗、定人、定職、定責(zé)。計財部門負(fù)責(zé)預(yù)算（評審、批復(fù)）、支付及績效考核（評估），采購部門負(fù)責(zé)具體采購流程，業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)項目申請（需求）、執(zhí)行、驗收以及資產(chǎn)歸檔，形成職能制組織結(jié)構(gòu)形式的多頭管理。
伴隨夯實采購人主體責(zé)任的呼聲，采購人內(nèi)控管理機制的建立和完善被提上了日程。然而內(nèi)控機制的建設(shè)是一項較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，集政策性、專業(yè)性、復(fù)雜性、多樣性、權(quán)力運行及監(jiān)督、風(fēng)險防控于一體，同時還摻雜商業(yè)化和市場化的問題。需要相關(guān)采購人員具有較高的法律素養(yǎng)和專業(yè)素養(yǎng)。
那么采購人該如何建立完善的內(nèi)控管理機制并正確履職呢？筆者建議由固化的多頭管理轉(zhuǎn)變?yōu)闅w口監(jiān)督的精細(xì)化項目管理，牽住項目負(fù)責(zé)人這個牛鼻子，由管制型機制向服務(wù)型機制轉(zhuǎn)變，以機關(guān)事業(yè)單位人事和財務(wù)的核心管控力為抓手，建立內(nèi)部控制管理的激勵約束機制，在職務(wù)晉升、薪資酬勞、績效考核等涉及個人切身利益方面直接與項目掛鉤，充分體現(xiàn)“責(zé)、權(quán)、利”的和諧統(tǒng)一，適當(dāng)調(diào)整組織管理結(jié)構(gòu)形式，在內(nèi)部人事、財務(wù)管理制度上勇于創(chuàng)新，加快事業(yè)轉(zhuǎn)型，形成激勵約束機制，分工不分家。只有政采人都致力于項目服務(wù)，我們的政府采購制度運行功能方能有效，才能達(dá)到既定目標(biāo)，績效型的政府采購制度才能實現(xiàn)。
采購人主體地位的回歸是強化責(zé)任的前提，拋開主體去講責(zé)任是紙上談兵，采購人的主體責(zé)任，其重心不宜在責(zé)任而應(yīng)在主體。因此，采購人應(yīng)建立采購主體職責(zé)清晰、權(quán)責(zé)對等、監(jiān)督有力、問責(zé)嚴(yán)格的內(nèi)控管理機制，明確權(quán)利范圍和責(zé)任邊界，使其真正成為權(quán)利義務(wù)匹配、義務(wù)責(zé)任相稱的內(nèi)控機制。在制度層面要保障采購人敢于承擔(dān)主體責(zé)任、能夠承擔(dān)主體責(zé)任。
（作者單位：新華通訊社辦公廳政府采購處）
延伸閱讀
財政部曾專門發(fā)布《關(guān)于〈中華人民共和國政府采購法實施條例〉第十八條第二款法律適用的函》，其中提到，為促進政府采購公平競爭，加強采購項目的實施監(jiān)管，《中華人民共和國政府采購法實施條例》第十八條規(guī)定，“除單一來源采購項目外，為采購項目提供整體設(shè)計、規(guī)范編制或者項目管理、監(jiān)理、檢測等服務(wù)的供應(yīng)商，不得再參加該采購項目的其他采購活動?！逼渲?，“其他采購活動”指為采購項目提供整體設(shè)計、規(guī)范編制和項目管理、監(jiān)理、檢測等服務(wù)之外的采購活動。因此，同一供應(yīng)商可以同時承擔(dān)項目的整體設(shè)計、規(guī)范編制和項目管理、監(jiān)理、檢測等服務(wù)。但另一層含義則是，此種情況下，供應(yīng)商不得再參加該采購項目的其他后續(xù)采購活動。
另外，根據(jù)《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第三十五條的規(guī)定，為招標(biāo)項目的前期準(zhǔn)備或者監(jiān)理工作提供設(shè)計、咨詢服務(wù)的任何法人及其任何附屬機構(gòu)（單位），都無資格參加該招標(biāo)項目的投標(biāo)?！斗课萁ㄖ褪姓A(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》第十一條針對工程項目也有類似規(guī)定。
舉一反三，反觀需求調(diào)查，上文作者認(rèn)為，如果采購人在需求調(diào)查環(huán)節(jié)與某供應(yīng)商有實質(zhì)性接觸，那么在后期投標(biāo)等采購環(huán)節(jié)，該供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)回避。
（來源：中國政府采購報）
