筆者近期在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)、各省級(jí)政府采購(gòu)網(wǎng)上進(jìn)行了大量調(diào)研、分析后發(fā)現(xiàn)存在以下兩種令人費(fèi)解的現(xiàn)象：
一是部分省、自治區(qū)、直轄市制訂的《政府集中采購(gòu)目錄及采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)》中把“C0202信息系統(tǒng)集成實(shí)施服務(wù)項(xiàng)目”（以下簡(jiǎn)稱“信息系統(tǒng)集成項(xiàng)目”）列為必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)的“集中采購(gòu)項(xiàng)目”；
二是這些省、區(qū)、市的諸如：“公安天網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目”、“農(nóng)村雪亮工程項(xiàng)目”、“電子政務(wù)信息化平臺(tái)項(xiàng)目”、“不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)系統(tǒng)”、“煤礦安全遠(yuǎn)程監(jiān)控信息系統(tǒng)項(xiàng)目”、“交通智能化監(jiān)控指揮平臺(tái)系統(tǒng)項(xiàng)目”、“監(jiān)獄（看守所）安防及遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)”、“檢察院審訊遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)”以及“法院遠(yuǎn)程接訪和審判公開(kāi)信息化系統(tǒng)”等一大批信息化集成系統(tǒng)建設(shè)類項(xiàng)目，有的委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)，有的卻委托政府采購(gòu)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱“代理機(jī)構(gòu)”）代理采購(gòu)；甚至同一個(gè)市、縣（區(qū)）的同類信息化系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目因采購(gòu)人不同、采購(gòu)時(shí)間不同而出現(xiàn)既委托代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)、也委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)的情形。
由此可見(jiàn)，各級(jí)財(cái)政部門、采購(gòu)人、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)因認(rèn)知能力、專業(yè)水平、角色不同等諸多因素，對(duì)此類項(xiàng)目的采購(gòu)品目屬性歸類存在較大分歧。也有的采購(gòu)人、社會(huì)代理機(jī)構(gòu)借以《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部87號(hào)令）第七條第二款“按照《政府采購(gòu)品目分類目錄》無(wú)法確定的，按照有利于采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施的原則確定項(xiàng)目屬性”之規(guī)定來(lái)隨意確定采購(gòu)項(xiàng)目屬性。這是采購(gòu)人曲解本條法規(guī)的規(guī)定。本條法規(guī)的立法本意是指“對(duì)于無(wú)法對(duì)應(yīng)到采購(gòu)品目分類目錄中的采購(gòu)項(xiàng)目，才能由采購(gòu)人按照有利于采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施的原則來(lái)確定采購(gòu)項(xiàng)目的屬性。
為什么會(huì)出現(xiàn)如此不同的采購(gòu)組織形式呢？此類信息化系統(tǒng)集成（或建設(shè)）項(xiàng)目究竟是否應(yīng)當(dāng)屬于《政府采購(gòu)品目分類目錄》（財(cái)庫(kù)[2013]189號(hào)文件）中的“C0202信息系統(tǒng)集成實(shí)施服務(wù)項(xiàng)目”？財(cái)政部門、采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)此類項(xiàng)目的品目屬性如果定性不正確，把本應(yīng)當(dāng)屬于集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)的集中采購(gòu)項(xiàng)目錯(cuò)誤地委托給了“代理機(jī)構(gòu)”代理采購(gòu)，就容易造成采購(gòu)活動(dòng)違法，引發(fā)采購(gòu)糾紛，甚至引發(fā)民事賠償訴訟，而對(duì)于監(jiān)督部門而言還存在行政風(fēng)險(xiǎn)。
鑒于上述情況，筆者從評(píng)審專家和法律職業(yè)人角度對(duì)此進(jìn)行了深入探討，當(dāng)然本文僅屬于理論性探討，是否屬于“C0202信息系統(tǒng)集成項(xiàng)目”，應(yīng)當(dāng)由省級(jí)及以上財(cái)政部門針對(duì)具體的采購(gòu)項(xiàng)目來(lái)依法裁定。
筆者認(rèn)為確定采購(gòu)項(xiàng)目屬性應(yīng)以“實(shí)質(zhì)重于形式”的方式。
本文所稱“實(shí)質(zhì)重于形式”不是《會(huì)計(jì)學(xué)原理》中的“實(shí)質(zhì)重于形式”，而是特指我們確定采購(gòu)項(xiàng)目屬性時(shí)不能僅看采購(gòu)項(xiàng)目名稱、科目名稱（或資金來(lái)源來(lái)源形式），而是應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合采購(gòu)項(xiàng)目需求、實(shí)際功能用途和內(nèi)容要素、項(xiàng)目所有權(quán)歸屬、以及是否納入采購(gòu)單位資產(chǎn)核算管理等來(lái)綜合研判。
一、讀懂、吃透《政府采購(gòu)品目分類目錄》有利于正確區(qū)分采購(gòu)項(xiàng)目屬性。
《政府采購(gòu)品目分類目錄》（財(cái)庫(kù)[2013]189號(hào)文件）有關(guān)對(duì)“C0202信息系統(tǒng)集成實(shí)施服務(wù)”解釋說(shuō)明是指：“通過(guò)結(jié)構(gòu)化的綜合布線系統(tǒng)和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，將各個(gè)分離的設(shè)備、功能和信息等集成到相互關(guān)聯(lián)的、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的系統(tǒng)之中的服務(wù)”。包括：C020201基礎(chǔ)環(huán)境系統(tǒng)集中服務(wù)實(shí)施服務(wù)、C020202硬件集成實(shí)施服務(wù)、C020203軟件集成實(shí)施服務(wù)、C020204安全集成實(shí)施服務(wù)、C020299其他系統(tǒng)集成實(shí)施服務(wù)，并且對(duì)各子品目分別進(jìn)行了詳細(xì)解釋說(shuō)明。
“C0206運(yùn)行維護(hù)服務(wù)”是指：為滿足信息系統(tǒng)正常運(yùn)行及優(yōu)化改
進(jìn)的要求，對(duì)用戶信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)環(huán)境、硬件、軟件及安全等提供的各種技術(shù)支持和管理服務(wù)）。
“C020699其他運(yùn)行維護(hù)服務(wù)”是指：包括數(shù)據(jù)遷移服務(wù)、應(yīng)用遷移服務(wù)、機(jī)房或設(shè)備搬遷服務(wù)，以及其他運(yùn)行維護(hù)服務(wù)。
“C0207運(yùn)營(yíng)服務(wù)”指向用戶提供租用軟件應(yīng)用系統(tǒng)、業(yè)務(wù)平臺(tái)、信息系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施等的部分或全部功能服務(wù)，配備操作人員或維護(hù)人員。
二、正確區(qū)分租賃“信息化系統(tǒng)集成項(xiàng)目”與分期付款方式采購(gòu)“信息化系統(tǒng)集成項(xiàng)目”。
筆者發(fā)現(xiàn)，很多幾百萬(wàn)至幾千萬(wàn)的信息系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目以所謂“租賃”方式購(gòu)買系統(tǒng)集成服務(wù)。下載采購(gòu)文件進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，這些采購(gòu)文件在采購(gòu)需求、采購(gòu)文件和采購(gòu)合同中進(jìn)行以下方式包裝：一是在采購(gòu)項(xiàng)目名稱上冠以“XX系統(tǒng)建設(shè)工程項(xiàng)目租賃服務(wù)”、“XX系統(tǒng)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)”等；二是采購(gòu)需求、合同內(nèi)容中約定“由通信運(yùn)營(yíng)商（或供應(yīng)商）全額墊資建設(shè)信息化系統(tǒng)，并租用電信運(yùn)營(yíng)商光纖通訊系統(tǒng)來(lái)構(gòu)建信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)傳輸，由供應(yīng)商合同期內(nèi)負(fù)責(zé)維護(hù)、管理和升級(jí)改造；三是在付款方式上采購(gòu)人邊使用邊付款，把合同總價(jià)款分?jǐn)偟絅年中采取按月或按年方式支付）付款期限五年、十年不等……；四是約定合同履約期滿后，采購(gòu)項(xiàng)目整體交付采購(gòu)人所有（即整個(gè)項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)歸屬于采購(gòu)人）。
因此，財(cái)政部門、采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)容易把這類信息系統(tǒng)租憑采購(gòu)項(xiàng)目的屬性認(rèn)定為“C0207運(yùn)營(yíng)服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目（品目解釋詳見(jiàn)本文件第三款）”、或C0206運(yùn)行維護(hù)服務(wù)（品目解釋詳見(jiàn)本文件第三款），有的采購(gòu)人和財(cái)政部門甚至把認(rèn)定為“C03電信和其他信息傳輸服務(wù)”。
筆者認(rèn)為，這實(shí)際上這是一種誤判。采購(gòu)人要根據(jù)采購(gòu)需求、采購(gòu)合同履約結(jié)束后這類采購(gòu)項(xiàng)目資產(chǎn)入賬和產(chǎn)權(quán)歸屬情況來(lái)判定是否屬于法律意義上的租賃服務(wù)。
1、“租憑”，是一種以一定費(fèi)用借貸實(shí)物的經(jīng)濟(jì)行為，出租人將自己所擁有的標(biāo)的物在合約期內(nèi)交與承租人使用（或占用），所有權(quán)仍歸出租人；承租人為獲得其使用權(quán)需向出租人支付一定費(fèi)用(租金)；“租賃”的本質(zhì)是不能轉(zhuǎn)移或改變出租標(biāo)的物所有權(quán)關(guān)系，出租人只是在一定合約期內(nèi)臨時(shí)讓渡標(biāo)的物的使用權(quán)而矣。例如租賃房屋（五年期、十年期）最終房屋產(chǎn)權(quán)仍是出租人而不是承租人。例如租有電信公司的光纖、通訊，最終光纖和通訊系統(tǒng)產(chǎn)權(quán)（或所有權(quán)）仍是電信公司和通訊運(yùn)營(yíng)商。
對(duì)于像冠名以“天網(wǎng)工程建設(shè)租憑服務(wù)項(xiàng)目”、“政法委農(nóng)村
雪亮工程租賃服務(wù)項(xiàng)目”和“交通智慧能化指揮平臺(tái)系統(tǒng)租賃服務(wù)項(xiàng)目”等類似采購(gòu)項(xiàng)目，其采購(gòu)合同本質(zhì)上就是分期付款方式（一般為3-5年）購(gòu)買“信息系統(tǒng)集成項(xiàng)目”。
對(duì)于冠名以“XX信息系統(tǒng)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)”，仔細(xì)分析其招標(biāo)采購(gòu)文件內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，也是屬于前期由中標(biāo)人全墊資建設(shè)，然后在合同期內(nèi)根據(jù)采購(gòu)人要求進(jìn)行維護(hù)管理，采購(gòu)人采取按月支付方式，直到合同期結(jié)束，而產(chǎn)權(quán)仍是采購(gòu)人的。中標(biāo)供應(yīng)商所謂的運(yùn)營(yíng)服務(wù)其本質(zhì)是履行分期付款期間的維護(hù)、升級(jí)服務(wù)義務(wù)而矣，并不具備“C0207運(yùn)營(yíng)服務(wù)”所規(guī)定的法律形式要件。
本文開(kāi)篇所列舉的一系列信息系統(tǒng)工程建設(shè)項(xiàng)目中的硬件設(shè)備、軟件產(chǎn)品和相關(guān)配套設(shè)施、設(shè)備等占整個(gè)采購(gòu)合同總價(jià)的絕大部分，中標(biāo)商按采購(gòu)文件（合同、相關(guān)設(shè)計(jì)方案）建設(shè)完成后，采購(gòu)人需租用電信（通訊網(wǎng)絡(luò)）來(lái)完成整個(gè)項(xiàng)目的數(shù)據(jù)傳輸、信息共享，合同期內(nèi)由供應(yīng)商按采購(gòu)合同約定提供技術(shù)服務(wù)和管理維護(hù)。采購(gòu)預(yù)算和合同總價(jià)中包含了供應(yīng)商的資金成本、利潤(rùn)、合同期內(nèi)的管理維護(hù)、質(zhì)保技術(shù)服務(wù)等相關(guān)費(fèi)用；信息系統(tǒng)集成項(xiàng)目主體或全部均應(yīng)當(dāng)按行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度計(jì)入采購(gòu)單位固定資產(chǎn)賬的，整個(gè)信息系統(tǒng)集成項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)歸采購(gòu)人所有（除電信運(yùn)營(yíng)商的光纖通訊、電信通訊需要租用、按月付通訊租用費(fèi)外）。打個(gè)比喻，此類分期付款購(gòu)買信息系統(tǒng)工程項(xiàng)目的方式，與我們向房地產(chǎn)開(kāi)商按按揭購(gòu)房極其類似。
三、正確區(qū)分“C0202信息系統(tǒng)集成”與“C0206運(yùn)行維護(hù)服務(wù)”、“C0207運(yùn)營(yíng)服務(wù)”的項(xiàng)目屬性。
C0206運(yùn)行維護(hù)服務(wù)、C020699其他運(yùn)行維護(hù)服務(wù)，是一種純粹為采購(gòu)人既有的網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、系統(tǒng)集成系統(tǒng)和設(shè)備提供相關(guān)服務(wù)為主要內(nèi)容的項(xiàng)目。意即，主要服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式和服務(wù)對(duì)象是采購(gòu)人已經(jīng)有的“信息系統(tǒng)集成項(xiàng)目”及其相關(guān)設(shè)施、設(shè)備。服務(wù)合同履約完畢后不存在產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題，服務(wù)形態(tài)（或狀態(tài)）消失不復(fù)存在。
采購(gòu)實(shí)踐中，對(duì)于分期付款方式采購(gòu)信息化系統(tǒng)集成服務(wù)項(xiàng)目，或者冠名為“XX信息化租賃服務(wù)”、“信息化建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)服務(wù)”的項(xiàng)目，極容易混淆為C0207運(yùn)營(yíng)服務(wù)。像天網(wǎng)租賃服務(wù)、雪亮工程、交通智能化監(jiān)控平臺(tái)系統(tǒng)等，雖然也要租用電信運(yùn)營(yíng)商的電信通訊系統(tǒng)，但是從采購(gòu)項(xiàng)目構(gòu)成內(nèi)容看，在這類信息系統(tǒng)工程建設(shè)項(xiàng)目中的硬件設(shè)備、軟件產(chǎn)品和相關(guān)配套設(shè)施、設(shè)備等占整個(gè)采購(gòu)合同總價(jià)的絕大部分，并且產(chǎn)權(quán)均歸屬于采購(gòu)人所擁有，從形式上、還是內(nèi)容實(shí)質(zhì)上看，均不具備C0207運(yùn)營(yíng)服務(wù)的法律形式要件，無(wú)論如何應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“C0202信息系統(tǒng)集成”中，而不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為C0207運(yùn)營(yíng)服務(wù)項(xiàng)目。
綜上所述，筆者認(rèn)為就本文開(kāi)篇所列舉的一系列信息化建設(shè)項(xiàng)目而言都有一個(gè)共同特點(diǎn)，就是把“電腦或網(wǎng)絡(luò)服務(wù)器、路由器、監(jiān)控設(shè)備、攝像設(shè)備、傳輸設(shè)備、相關(guān)軟件和設(shè)施等，運(yùn)用通信或通訊介質(zhì)（含租用、借用通訊運(yùn)商的電信通訊光纖進(jìn)行數(shù)據(jù)傳輸）進(jìn)行有機(jī)組合、聯(lián)結(jié)（或鏈接）從而把各個(gè)零散的諸多子系統(tǒng)、子設(shè)備有機(jī)組織起來(lái)形成功能齊全、系統(tǒng)完善、信息共享（或信息數(shù)據(jù)相互傳輸）的互聯(lián)互通的信息化集成系統(tǒng)，無(wú)論為了構(gòu)建這個(gè)龐大復(fù)雜的信息化集系統(tǒng)集成項(xiàng)目是否需要租賃電信運(yùn)營(yíng)商通訊（通信）傳輸系統(tǒng)；從實(shí)質(zhì)要件和形式要件上綜合起來(lái)看，完全符合“C0202信息系統(tǒng)集成項(xiàng)目”之屬性定義，應(yīng)當(dāng)依法、依規(guī)認(rèn)定為“C0202信息系統(tǒng)集成項(xiàng)目”。同時(shí)，對(duì)于為了組建這樣的系統(tǒng)（包括對(duì)原有系統(tǒng)的升級(jí)、改造、設(shè)備更新、更換等）而另行增加或單獨(dú)采購(gòu)的設(shè)備、設(shè)施、相關(guān)軟件產(chǎn)品等與信息系統(tǒng)集成服務(wù)密切相的貨物，也應(yīng)當(dāng)屬于“C0202信息系統(tǒng)集成”中的貨物類項(xiàng)目屬性。（榮木杉）
（來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)）
