[問題陳述]
對于應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式的政府采購項目，按照《政府采購法》有關(guān)規(guī)定，應(yīng)對應(yīng)不同預(yù)算層級，分別由國務(wù)院和各省級行政部門設(shè)定適合的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。比如山東省發(fā)布的《2017年度山東省省級政府集中采購目錄》，其中貨物、工程和服務(wù)項目的公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，均為200萬元（工程勘察、設(shè)計、監(jiān)理單項合同估算金額為50萬元以上）。也就是說，超過數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的，均應(yīng)實行公開招標(biāo)，“因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外的采購方式的，應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)”。
實踐中，如果采購項目不足公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，采購人是否能選擇公開招標(biāo)方式呢？如果選擇公開招標(biāo)方式，是否還要獲得有關(guān)監(jiān)管部門的批準(zhǔn)同意呢？
[理論分析]
采購項目不足公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的，依項目屬性分為兩種情形，即分別是政府采購貨物服務(wù)項目和政府采購工程項目。在此就采購項目不足公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，采購人是否能選擇公開招標(biāo)方式這一問題，分別就這兩種情形進(jìn)行分析探討。
關(guān)于貨物和服務(wù)項目--爭議小
實踐中，確實有不少采購項目未達(dá)到公開招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，但采購人出于各種考慮，如項目的特點等，仍堅持公開招標(biāo)。筆者經(jīng)查閱各地的政府采購招標(biāo)公告，發(fā)現(xiàn)此類情形舉不勝舉。筆者認(rèn)為，這種做法無可厚非，一是符合《政府采購法》第二十六規(guī)定：“公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式”；二是法律沒有對未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額的貨物服務(wù)強(qiáng)制采購人一定選擇非招標(biāo)方式的相關(guān)規(guī)定，也沒有要求采用公開招標(biāo)方式時需報財政部門批準(zhǔn)。
業(yè)界爭議：有的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，凡是不是法律規(guī)定必須公開招標(biāo)的項目，都應(yīng)當(dāng)采用非招標(biāo)采購方式。但這樣的觀點更多是建立在主觀經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，并沒有相應(yīng)的法律支撐。
關(guān)于政府采購工程項目--爭議大
《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第三條規(guī)定：“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國務(wù)院發(fā)展改革部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制訂，報國務(wù)院批準(zhǔn)后公布施行?！爆F(xiàn)行《工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》（國家計委令第3號）中，也明確規(guī)定了規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)以上的政府投資工程為依法必須公開招標(biāo)的項目。但在執(zhí)行過程中，對于未達(dá)到公開招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的政府投資工程項目，招標(biāo)人是否還可以采用公開招標(biāo)方式呢？
業(yè)界爭議：對于這一問題，業(yè)界分歧比較大，但基本有兩種觀點。
觀點一：不可以。即未達(dá)到公開招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的政府投資工程項目，招標(biāo)人不可以采用公開招標(biāo)方式。
持這一觀點的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，根據(jù)《政府采購法實施條例》第二十五條規(guī)定：“政府采購工程依法不進(jìn)行招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)依照政府采購法和本條例規(guī)定的競爭性談判或者單一來源采購方式采購?！北緛磉@條規(guī)定是對《政府采購法》第四條“政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”的補(bǔ)充規(guī)定，即政府采購工程不進(jìn)行招標(biāo)的，應(yīng)適用政府采購相關(guān)法律法規(guī)及相關(guān)文件，這并沒有任何歧義。但在條例釋義中出現(xiàn)了這樣一段話：“本條屬于強(qiáng)制性規(guī)定，即依法不進(jìn)行招標(biāo)的政府采購工程，按照本條的規(guī)定，采購人亦不得采用招標(biāo)方式進(jìn)行采購。”這導(dǎo)致實際操作中，不少監(jiān)管部門都按照條例釋義中的這一解讀執(zhí)行，直接否定了采購人未達(dá)公開招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的政府投資工程項目選擇公開招標(biāo)的權(quán)力。
觀點二：可以。即未達(dá)到公開招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的政府投資工程項目，招標(biāo)人可以采用公開招標(biāo)方式。
持此觀點的業(yè)界人士認(rèn)為，釋義解讀不能作為法律法規(guī)來執(zhí)行?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第六十六條和《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第九條明確的都是依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項目中可以不進(jìn)行招標(biāo)的工程項目范圍，釋義卻將“依法可以不進(jìn)行招標(biāo)的政府采購工程”解讀成“依法不進(jìn)行招標(biāo)的政府采購工程”，顯然是錯誤的。本條規(guī)定的重點是“政府采購工程依法不進(jìn)行招標(biāo)的”，也就是采購人已經(jīng)確定了不招標(biāo)，選擇采用非招標(biāo)方式，體現(xiàn)的是一種選擇后的結(jié)果狀態(tài)，而對于非依法必須招標(biāo)的政府采購工程項目，尤其是那些雖未達(dá)到但只是略低于規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的工程項目，是否采用公開招標(biāo)，應(yīng)是招標(biāo)人的一個權(quán)力。比如某地工程項目公開招標(biāo)規(guī)模數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)是200萬元，但某工程項目預(yù)算金額是195元，采購人應(yīng)當(dāng)有權(quán)選擇公開招標(biāo)采購方式。
[結(jié)論觀點]
對于政府采購的貨物和服務(wù)項目，不管采用哪種采購方式，都適用政府采購法，所以，即使未達(dá)到數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的項目采用公開招標(biāo)也無不妥，不會改變監(jiān)督主體和影響款項支付。
但對于未達(dá)到數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購工程項目，采用了公開招標(biāo)，則意味著法律體系的改變，監(jiān)督主體隨之也變?yōu)榱税l(fā)改或住建等其他行政監(jiān)督部門。實踐中，此類未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，但選擇自愿招標(biāo)的政府采購工程項目，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級比較集中和常見，原因是沒有過多的桎梏，而縣市級以上的工程項目，一般情況下需要財政評審，采購人若采用公開招標(biāo)，應(yīng)提前獲得相關(guān)部門的同意，否則會影響后續(xù)的工程施工和款項支付。
法規(guī)鏈接
《招標(biāo)投標(biāo)法》
第六十六條 涉及國家安全、國家秘密、搶險救災(zāi)或者屬于利用扶貧資金實行以工代賑、需要使用農(nóng)民工等特殊情況，不適宜進(jìn)行招標(biāo)的項目，按照國家有關(guān)規(guī)定可以不進(jìn)行招標(biāo)。
《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》
第九條 除招標(biāo)投標(biāo)法第六十六條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進(jìn)行招標(biāo)：
（一）需要采用不可替代的專利或者專有技術(shù)；
?。ǘ┎少徣艘婪軌蜃孕薪ㄔO(shè)、生產(chǎn)或者提供；
?。ㄈ┮淹ㄟ^招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供；
?。ㄋ模┬枰蛟袠?biāo)人采購工程、貨物或者服務(wù)，否則將影響施工或者功能配套要求；
?。ㄎ澹﹪乙?guī)定的其他特殊情形。
招標(biāo)人為適用前款規(guī)定弄虛作假的，屬于招標(biāo)投標(biāo)法第四條規(guī)定的規(guī)避招標(biāo)。
《工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》（國家計委令第3號）
……（第二條至第六條：依法必須招標(biāo)范圍）
第七條 本規(guī)定第二條至第六條規(guī)定范圍內(nèi)的各類工程建設(shè)項目，包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，達(dá)到下列標(biāo)準(zhǔn)之一的，必須進(jìn)行招標(biāo)：
(一)施工單項合同估算價在200萬元人民幣以上的；
(二)重要設(shè)備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上的；
(三)勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)的采購，單項合同估算價在50萬元人民幣以上的；
(四)單項合同估算價低于第(一)、(二)、(三)項規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但項目總投資額在3000萬元人民幣以上的。
來源：政府采購信息網(wǎng) 作者：李猛
