需求應由專家論證 采購人只須確認
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發(fā)布日期：2012年08月13日
案例回放
2009年3月，某市政府采購中心接受采購人委托，對多媒體項目組織采購。該項目預算25.8萬元，按規(guī)定可以采用競爭性談判方式，但采購人考慮到競爭性談判一般會低價成交，可能無法達到"質優(yōu)價廉"的采購效果，便書面申請本次采購采用公開招標方式。采購中心認為這一要求沒有違反相關規(guī)定，同意了其請求。
因項目預算較少，采購人便自行負責市場調研。期間采購中心先后12次主動聯系，要求采購人報送需求，但不是聯系不上，就是答復還在調研。直至7月中旬，采購人初步需求終于報出，采購中心迅速編制文件準備上網發(fā)布，然而采購人此時卻要求修改評分標準，設定業(yè)績分值10分。
采購中心針對這一條曾提出異議，擔心這樣做可能會產生傾向性，但采購人聲明，經他們調研，許多優(yōu)秀品牌在本市各大學校都有不少符合條件的成功案例，有的甚至超過5個。因沒有明顯違反相關規(guī)定，采購中心對這一條也不便過分堅持。直至7月底，本項目才上網發(fā)布。
8月10日，采購中心收到A、B兩家公司言辭激烈的質疑，對技術參數提出異議。采購中心隨即把質疑函轉至采購人，后者通過采購中心給與回復，但沒有涉及更改技術參數的問題。
8月14日，采購中心又分別收到4家公司（A、B、C、D）對采購文件的質疑，焦點仍然集中在"燈泡≥250W、投影機具有自動梯形失真校正功能、業(yè)績分值大小"等方面。
針對這一情況，采購中心立即組織專家對項目進行論證，并最終取消了對燈泡功率的強制要求，改作加分條件，同時對其他質疑條款進行解釋性回復，制定補充文件上網發(fā)布，直至開標沒有再收到質疑。
9月2日，共有5家（A、E、F、G、H）供應商（均為本地公司）前來參加投標，曾提出質疑的3家外地供應商（B、C、D）均沒有投標。經審查，G、H兩家因未按招標文件要求提供廠家授權委托書而被判作無效投標；經評審，其余3家中A公司得分最高，被推薦為中標候選人，中標價21.12萬元。
在結果公示期間，采購中心收到E公司（排名第二）對該項目中標結果的質疑，反映中標候選人提供了虛假業(yè)績。
采購中心根據質疑情況，找來A公司投標授權人，要求其提供合同原件，并對業(yè)績真假情況作出書面承諾。A公司代表信誓旦旦地表示，其提供的所有業(yè)績都是真實的。
在此情況下，采購中心從A公司投標文件提供的5份業(yè)績合同中有選擇地抽取兩份（合同主體是該市某區(qū)兩所小學），根據合同上的聯系方式進行了電話核實，對方稱合同內容屬實。
盡管通過電話了解到A公司的業(yè)績沒有問題，但采購中心仍然覺得一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學一次購買20多臺投影機似乎不太可能，于是決定深入實地調查。采購中心派人前往該區(qū)教育局核實，發(fā)現一所小學十年前就已經撤并，另一所小學原本就不存在，兩份合同純屬造假。至于其余3份合同，采購中心因人手不足未作調查。據此，采購中心書面告知所有投標供應商及采購人，中標候選人因提供虛假材料被取消中標資格，本次采購作廢標處理，擬重新組織招標。
然而采購人卻提出，因項目時間較緊，能否讓排名第二的E公司中標？因為采購文件中沒有寫明推薦第一、第二中標候選人，所以采購中心拒絕了采購人的要求，決定重新組織招標。
9月30日，采購中心將原采購文件（未作改動）上網發(fā)布，期間收到B公司（第一次招標質疑供應商，但未參加投標）就"燈泡≥250W加分、投影機具有自動梯形失真校正功能"等問題提出的質疑。采購人通過采購中心予以解釋性回復，供應商無異議。
截至開標之日，B公司仍然沒有參加投標。本次只有4家公司（E、F、G、I）投標。經評審，I資質不符，E公司最終被推薦為中標候選人，中標價22.7萬元（該公司前一次報價為22.56萬元，兩次所投品牌、型號、數量均一樣）。本次評審中，業(yè)績項只有E公司得到6分，其余供應商均為0分。
案例分析
這個預算只有25.8萬元的項目，從2009年3月一直招到當年9月，最后還因供應商業(yè)績假造而宣告廢標，重新組織采購。認真分析該案例，各方當事人都不同程度地存在一些問題。
對于采購人來說，首先是技術參數設置不合理，企圖通過某一特定參數來排擠其他品牌，導致眾多潛在供應商紛紛質疑。采購人進行充分的市場調研本是好事，但如果調研的目的不是本著公平公正的原則，而是想方設法排擠他人，那就有問題了。原因是采購人從領導到經辦人都有想法，千方百計想讓某品牌中標。
其次，在本次采購活動中，采購人最初拖延了很長時間一點也不著急，但是當非意中供應商中標被否決后，又以時間緊為由希望由意中人接替中標。這樣看來，采購人對效率的要求是有彈性的，說急也急，說不急便不急。原因之一是采購人有想法；之二是采購人對政府采購程序不了解，缺乏計劃性和提前性。
對于供應商來說，首先，只要是自己擬投品牌產品達不到技術參數要求，就以損害了自己的利益為由提出質疑、投訴，甚至寫匿名信。原因是供應商不能正確理解政府采購的公平原則，以為只要不能滿足自己的要求就不公平。其實，在預算范圍內，采購人有權決定購買什么檔次、什么樣式的產品，只要有三個或三個以上的品牌能滿足要求就符合法律規(guī)定，不存在限制和歧視問題。
其次，供應商不按規(guī)定期限、不一次性提出質疑，讓采購人和采購中心多次回復，增加了工作量。原因之一是《政府采購法》和《政府采購供應商投訴處理辦法》（財政部令第20號）沒有明確規(guī)定供應商質疑應一次性提出，盡管招標文件中有此規(guī)定，但采購中心害怕引起行政訴訟，對超期限質疑、重復質疑仍然會受理，使得供應商對此習以為常；之二是少數供應商素質低，經常把質疑、投訴、寫匿名信作為一種發(fā)泄方式。
再次，供應商為謀取中標，不顧后果弄虛作假。原因之一是專家在評審時很少主動去核對供應商業(yè)績的真?zhèn)?，讓其心存僥幸；之二是對造假供應商的處罰不夠嚴厲，違規(guī)風險較小。
另外，質疑供應商對答復無異議卻不參加投標，說明一些質疑供應商是其他供應商請來"幫忙質疑"造聲勢的，就像醫(yī)院的"醫(yī)鬧"。原因之一是真正想投標的供應商怕因提出質疑而得罪采購人，一旦中標關系不好相處；之二是有的供應商擔心一家質疑不會引起重視，便找一些壓根就不會來投標的外地供應商"幫忙"；之三是有的質疑供應商可能對回復仍有異議，覺得采購文件不夠公平公正，但考慮到自己中標的幾率不大，也就不參與了。
對于采購中心來說，首先，在編制招標文件之前沒有親自組織專家論證，使得采購人按自己的意向提出帶有傾向性的需求，從而導致質疑不斷。其次，對供應商提出的業(yè)績分值過大以及采購人回復的理由沒有仔細推敲、分析，更沒有堅持己見。再次，對于超過招標文件規(guī)定時限的質疑和不是一次性提出的質疑采取不拒絕態(tài)度，使得供應商對反復質疑、超時限質疑習以為常，甚至有的還有意為之，故意在開標前10分鐘提出質疑，讓采購中心左右為難。
針對上述問題，筆者認為，第一，采購中心應努力提高采購文件的編制水平，盡量使采購文件合法化、合理化、科學化，真正給供應商搭建公平公正的競爭平臺。
采購文件編制是否合法、合理、科學，是整個采購活動的關鍵所在。采購中心只有提高采購文件的編制質量，才能給供應商搭建真正公平公正的競爭平臺，否則就很可能出現"采購人和意中供應商光著膀子進來，穿著西裝出去"的"走過場"現象。
筆者建議，采購中心在組織專家論證時，應該拒絕采購人參加（采購人需要做的是確認成熟的修改意見），而且提供給專家的只是技術需求和評分標準，不告知該項目是哪家單位的，以免評委因熟悉采購人而不愿多提意見。此外，如果發(fā)現專家論證后的采購文件仍然存在重大偏頗，可以建議監(jiān)管部門對參與論證的專家追究責任。
第二，監(jiān)管部門應盡快出臺《供應商質疑管理辦法》，以規(guī)范供應商質疑行為，使得采購中心答復質疑有據可依。
財政部令第20號只對供應商"投訴"作出了具體規(guī)定，對其前置行為"質疑"卻沒有詳細規(guī)定，這樣不利于采購中心操作。也就是說，供應商的救濟途徑法律應該規(guī)定得很明確、很完善，而且渠道暢通。
筆者建議監(jiān)管部門應盡快研究出臺《供應商質疑管理辦法》，詳細規(guī)定供應商的質疑時限、次數、格式、內容、證據以及對惡意質疑行為的處罰，使得采購中心受理、答復供應商質疑有據可依，也可以約束供應商惡意、多次、重復質疑的行為，降低采購中心的行政成本，提高采購效率。
第三，采用競爭性談判方式采購貨物、服務必須低價成交的規(guī)定不夠合理，已影響到政府采購工作的開展。
《財政部關于加強政府采購貨物和服務項目價格評審管理的通知》（財庫〔2007〕2號）規(guī)定，采用競爭性談判和詢價采購方式的，應當比照最低評標價法確定成交供應商，即在符合采購需求、質量和服務相等的前提下，以提出最低報價的供應商作為成交供應商。從實際情況看，該項規(guī)定已影響到政府采購工作的開展。
一方面，現在許多產品、服務單靠技術參數、服務要求無法確定產品質量和服務檔次，但在實際使用過程中確實又有優(yōu)劣之分（差異還很大），如計算機、審計咨詢等。如果項目預算較小，需要采用競爭性談判、詢價方式采購，勢必會出現成交的大多是低檔質量的產品和服務現象，從而導致采購人不滿，給政府采購帶來負面影響。
另一方面，這項規(guī)定使得采購人為了避免低價成交，經常會主動申請采購方式逆向變更，紛紛要求公開招標，不但會增加采購成本，而且會影響工作效率。
法規(guī)鏈接
《政府采購法》
第三十六條 在招標采購中，出現下列情形之一的，應予廢標：
?。ㄒ唬┓蠈I(yè)條件的供應商或者對招標文件作實質響應的供應商不足三家的；
?。ǘ┏霈F影響采購公正的違法、違規(guī)行為的；
?。ㄈ┩稑巳说膱髢r均超過了采購預算，采購人不能支付的；
?。ㄋ模┮蛑卮笞児剩少徣蝿杖∠?。
廢標后，采購人應當將廢標理由通知所有投標人。
第七十七條 供應商有下列情形之一的，處以采購金額千分之五以上千分之十以下的罰款，列入不良行為記錄名單，在一至三年內禁止參加政府采購活動，有違法所得的，并處沒收違法所得，情節(jié)嚴重的，由工商行政管理機關吊銷營業(yè)執(zhí)照；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）提供虛假材料謀取中標、成交的；
?。ǘ┎扇〔徽斒侄卧g毀、排擠其他供應商的；
?。ㄈ┡c采購人、其他供應商或者采購代理機構惡意串通的；
?。ㄋ模┫虿少徣?、采購代理機構行賄或者提供其他不正當利益的；
?。ㄎ澹┰谡袠瞬少忂^程中與采購人進行協商談判的；
?。┚芙^有關部門監(jiān)督檢查或者提供虛假情況的。
供應商有前款第（一）至（五）項情形之一的，中標、成交無效。
來源：政府采購信息報
2009年3月，某市政府采購中心接受采購人委托，對多媒體項目組織采購。該項目預算25.8萬元，按規(guī)定可以采用競爭性談判方式，但采購人考慮到競爭性談判一般會低價成交，可能無法達到"質優(yōu)價廉"的采購效果，便書面申請本次采購采用公開招標方式。采購中心認為這一要求沒有違反相關規(guī)定，同意了其請求。
因項目預算較少，采購人便自行負責市場調研。期間采購中心先后12次主動聯系，要求采購人報送需求，但不是聯系不上，就是答復還在調研。直至7月中旬，采購人初步需求終于報出，采購中心迅速編制文件準備上網發(fā)布，然而采購人此時卻要求修改評分標準，設定業(yè)績分值10分。
采購中心針對這一條曾提出異議，擔心這樣做可能會產生傾向性，但采購人聲明，經他們調研，許多優(yōu)秀品牌在本市各大學校都有不少符合條件的成功案例，有的甚至超過5個。因沒有明顯違反相關規(guī)定，采購中心對這一條也不便過分堅持。直至7月底，本項目才上網發(fā)布。
8月10日，采購中心收到A、B兩家公司言辭激烈的質疑，對技術參數提出異議。采購中心隨即把質疑函轉至采購人，后者通過采購中心給與回復，但沒有涉及更改技術參數的問題。
8月14日，采購中心又分別收到4家公司（A、B、C、D）對采購文件的質疑，焦點仍然集中在"燈泡≥250W、投影機具有自動梯形失真校正功能、業(yè)績分值大小"等方面。
針對這一情況，采購中心立即組織專家對項目進行論證，并最終取消了對燈泡功率的強制要求，改作加分條件，同時對其他質疑條款進行解釋性回復，制定補充文件上網發(fā)布，直至開標沒有再收到質疑。
9月2日，共有5家（A、E、F、G、H）供應商（均為本地公司）前來參加投標，曾提出質疑的3家外地供應商（B、C、D）均沒有投標。經審查，G、H兩家因未按招標文件要求提供廠家授權委托書而被判作無效投標；經評審，其余3家中A公司得分最高，被推薦為中標候選人，中標價21.12萬元。
在結果公示期間，采購中心收到E公司（排名第二）對該項目中標結果的質疑，反映中標候選人提供了虛假業(yè)績。
采購中心根據質疑情況，找來A公司投標授權人，要求其提供合同原件，并對業(yè)績真假情況作出書面承諾。A公司代表信誓旦旦地表示，其提供的所有業(yè)績都是真實的。
在此情況下，采購中心從A公司投標文件提供的5份業(yè)績合同中有選擇地抽取兩份（合同主體是該市某區(qū)兩所小學），根據合同上的聯系方式進行了電話核實，對方稱合同內容屬實。
盡管通過電話了解到A公司的業(yè)績沒有問題，但采購中心仍然覺得一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學一次購買20多臺投影機似乎不太可能，于是決定深入實地調查。采購中心派人前往該區(qū)教育局核實，發(fā)現一所小學十年前就已經撤并，另一所小學原本就不存在，兩份合同純屬造假。至于其余3份合同，采購中心因人手不足未作調查。據此，采購中心書面告知所有投標供應商及采購人，中標候選人因提供虛假材料被取消中標資格，本次采購作廢標處理，擬重新組織招標。
然而采購人卻提出，因項目時間較緊，能否讓排名第二的E公司中標？因為采購文件中沒有寫明推薦第一、第二中標候選人，所以采購中心拒絕了采購人的要求，決定重新組織招標。
9月30日，采購中心將原采購文件（未作改動）上網發(fā)布，期間收到B公司（第一次招標質疑供應商，但未參加投標）就"燈泡≥250W加分、投影機具有自動梯形失真校正功能"等問題提出的質疑。采購人通過采購中心予以解釋性回復，供應商無異議。
截至開標之日，B公司仍然沒有參加投標。本次只有4家公司（E、F、G、I）投標。經評審，I資質不符，E公司最終被推薦為中標候選人，中標價22.7萬元（該公司前一次報價為22.56萬元，兩次所投品牌、型號、數量均一樣）。本次評審中，業(yè)績項只有E公司得到6分，其余供應商均為0分。
案例分析
這個預算只有25.8萬元的項目，從2009年3月一直招到當年9月，最后還因供應商業(yè)績假造而宣告廢標，重新組織采購。認真分析該案例，各方當事人都不同程度地存在一些問題。
對于采購人來說，首先是技術參數設置不合理，企圖通過某一特定參數來排擠其他品牌，導致眾多潛在供應商紛紛質疑。采購人進行充分的市場調研本是好事，但如果調研的目的不是本著公平公正的原則，而是想方設法排擠他人，那就有問題了。原因是采購人從領導到經辦人都有想法，千方百計想讓某品牌中標。
其次，在本次采購活動中，采購人最初拖延了很長時間一點也不著急，但是當非意中供應商中標被否決后，又以時間緊為由希望由意中人接替中標。這樣看來，采購人對效率的要求是有彈性的，說急也急，說不急便不急。原因之一是采購人有想法；之二是采購人對政府采購程序不了解，缺乏計劃性和提前性。
對于供應商來說，首先，只要是自己擬投品牌產品達不到技術參數要求，就以損害了自己的利益為由提出質疑、投訴，甚至寫匿名信。原因是供應商不能正確理解政府采購的公平原則，以為只要不能滿足自己的要求就不公平。其實，在預算范圍內，采購人有權決定購買什么檔次、什么樣式的產品，只要有三個或三個以上的品牌能滿足要求就符合法律規(guī)定，不存在限制和歧視問題。
其次，供應商不按規(guī)定期限、不一次性提出質疑，讓采購人和采購中心多次回復，增加了工作量。原因之一是《政府采購法》和《政府采購供應商投訴處理辦法》（財政部令第20號）沒有明確規(guī)定供應商質疑應一次性提出，盡管招標文件中有此規(guī)定，但采購中心害怕引起行政訴訟，對超期限質疑、重復質疑仍然會受理，使得供應商對此習以為常；之二是少數供應商素質低，經常把質疑、投訴、寫匿名信作為一種發(fā)泄方式。
再次，供應商為謀取中標，不顧后果弄虛作假。原因之一是專家在評審時很少主動去核對供應商業(yè)績的真?zhèn)?，讓其心存僥幸；之二是對造假供應商的處罰不夠嚴厲，違規(guī)風險較小。
另外，質疑供應商對答復無異議卻不參加投標，說明一些質疑供應商是其他供應商請來"幫忙質疑"造聲勢的，就像醫(yī)院的"醫(yī)鬧"。原因之一是真正想投標的供應商怕因提出質疑而得罪采購人，一旦中標關系不好相處；之二是有的供應商擔心一家質疑不會引起重視，便找一些壓根就不會來投標的外地供應商"幫忙"；之三是有的質疑供應商可能對回復仍有異議，覺得采購文件不夠公平公正，但考慮到自己中標的幾率不大，也就不參與了。
對于采購中心來說，首先，在編制招標文件之前沒有親自組織專家論證，使得采購人按自己的意向提出帶有傾向性的需求，從而導致質疑不斷。其次，對供應商提出的業(yè)績分值過大以及采購人回復的理由沒有仔細推敲、分析，更沒有堅持己見。再次，對于超過招標文件規(guī)定時限的質疑和不是一次性提出的質疑采取不拒絕態(tài)度，使得供應商對反復質疑、超時限質疑習以為常，甚至有的還有意為之，故意在開標前10分鐘提出質疑，讓采購中心左右為難。
針對上述問題，筆者認為，第一，采購中心應努力提高采購文件的編制水平，盡量使采購文件合法化、合理化、科學化，真正給供應商搭建公平公正的競爭平臺。
采購文件編制是否合法、合理、科學，是整個采購活動的關鍵所在。采購中心只有提高采購文件的編制質量，才能給供應商搭建真正公平公正的競爭平臺，否則就很可能出現"采購人和意中供應商光著膀子進來，穿著西裝出去"的"走過場"現象。
筆者建議，采購中心在組織專家論證時，應該拒絕采購人參加（采購人需要做的是確認成熟的修改意見），而且提供給專家的只是技術需求和評分標準，不告知該項目是哪家單位的，以免評委因熟悉采購人而不愿多提意見。此外，如果發(fā)現專家論證后的采購文件仍然存在重大偏頗，可以建議監(jiān)管部門對參與論證的專家追究責任。
第二，監(jiān)管部門應盡快出臺《供應商質疑管理辦法》，以規(guī)范供應商質疑行為，使得采購中心答復質疑有據可依。
財政部令第20號只對供應商"投訴"作出了具體規(guī)定，對其前置行為"質疑"卻沒有詳細規(guī)定，這樣不利于采購中心操作。也就是說，供應商的救濟途徑法律應該規(guī)定得很明確、很完善，而且渠道暢通。
筆者建議監(jiān)管部門應盡快研究出臺《供應商質疑管理辦法》，詳細規(guī)定供應商的質疑時限、次數、格式、內容、證據以及對惡意質疑行為的處罰，使得采購中心受理、答復供應商質疑有據可依，也可以約束供應商惡意、多次、重復質疑的行為，降低采購中心的行政成本，提高采購效率。
第三，采用競爭性談判方式采購貨物、服務必須低價成交的規(guī)定不夠合理，已影響到政府采購工作的開展。
《財政部關于加強政府采購貨物和服務項目價格評審管理的通知》（財庫〔2007〕2號）規(guī)定，采用競爭性談判和詢價采購方式的，應當比照最低評標價法確定成交供應商，即在符合采購需求、質量和服務相等的前提下，以提出最低報價的供應商作為成交供應商。從實際情況看，該項規(guī)定已影響到政府采購工作的開展。
一方面，現在許多產品、服務單靠技術參數、服務要求無法確定產品質量和服務檔次，但在實際使用過程中確實又有優(yōu)劣之分（差異還很大），如計算機、審計咨詢等。如果項目預算較小，需要采用競爭性談判、詢價方式采購，勢必會出現成交的大多是低檔質量的產品和服務現象，從而導致采購人不滿，給政府采購帶來負面影響。
另一方面，這項規(guī)定使得采購人為了避免低價成交，經常會主動申請采購方式逆向變更，紛紛要求公開招標，不但會增加采購成本，而且會影響工作效率。
法規(guī)鏈接
《政府采購法》
第三十六條 在招標采購中，出現下列情形之一的，應予廢標：
?。ㄒ唬┓蠈I(yè)條件的供應商或者對招標文件作實質響應的供應商不足三家的；
?。ǘ┏霈F影響采購公正的違法、違規(guī)行為的；
?。ㄈ┩稑巳说膱髢r均超過了采購預算，采購人不能支付的；
?。ㄋ模┮蛑卮笞児剩少徣蝿杖∠?。
廢標后，采購人應當將廢標理由通知所有投標人。
第七十七條 供應商有下列情形之一的，處以采購金額千分之五以上千分之十以下的罰款，列入不良行為記錄名單，在一至三年內禁止參加政府采購活動，有違法所得的，并處沒收違法所得，情節(jié)嚴重的，由工商行政管理機關吊銷營業(yè)執(zhí)照；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）提供虛假材料謀取中標、成交的；
?。ǘ┎扇〔徽斒侄卧g毀、排擠其他供應商的；
?。ㄈ┡c采購人、其他供應商或者采購代理機構惡意串通的；
?。ㄋ模┫虿少徣?、采購代理機構行賄或者提供其他不正當利益的；
?。ㄎ澹┰谡袠瞬少忂^程中與采購人進行協商談判的；
?。┚芙^有關部門監(jiān)督檢查或者提供虛假情況的。
供應商有前款第（一）至（五）項情形之一的，中標、成交無效。
來源：政府采購信息報
