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　　我國(guó)2007年年底啟動(dòng)的加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》（簡(jiǎn)稱(chēng)GPA）進(jìn)程已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性談判階段。加入GPA，我國(guó)面臨的挑戰(zhàn)不少，其中構(gòu)建促進(jìn)自主創(chuàng)新的政府采購(gòu)法律體系是急需完成的重大任務(wù)之一。
　　我國(guó)自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)制度建設(shè)逐步加快
　　2002年頒布的《政府采購(gòu)法》確立了“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)”的原則，并規(guī)定“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)”。
　　2006年，通過(guò)政府采購(gòu)?fù)苿?dòng)自主創(chuàng)新的工作真正啟動(dòng)。這一年，《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）發(fā)布，《綱要》明確提出“實(shí)施促進(jìn)自主創(chuàng)新的政府采購(gòu)”，同時(shí)規(guī)定“制定《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》實(shí)施細(xì)則，鼓勵(lì)和保護(hù)自主創(chuàng)新。建立政府采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)開(kāi)發(fā)的具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的重要高新技術(shù)裝備和產(chǎn)品，政府實(shí)施首購(gòu)政策。對(duì)企業(yè)采購(gòu)國(guó)產(chǎn)高新技術(shù)設(shè)備提供政策支持。通過(guò)政府采購(gòu)，支持形成技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”。隨后，國(guó)務(wù)院制定的《實(shí)施<國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）>若干配套政策》提出“建立財(cái)政性資金采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品制度”、“改進(jìn)政府采購(gòu)評(píng)審方法，給予自主創(chuàng)新產(chǎn)品優(yōu)先待遇”、“建立激勵(lì)自主創(chuàng)新的政府首購(gòu)和訂購(gòu)制度”、“建立本國(guó)貨物認(rèn)定制度和購(gòu)買(mǎi)外國(guó)產(chǎn)品審核制度”、“發(fā)揮國(guó)防采購(gòu)扶持自主創(chuàng)新的作用”等5項(xiàng)要求。同年，科技部聯(lián)合財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)了《國(guó)家自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定管理辦法(試行)》，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施促進(jìn)自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策的若干意見(jiàn)》。
　　此后，相關(guān)的制度建設(shè)步伐明顯加快。2007年，財(cái)政部發(fā)布《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)預(yù)算管理辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)合同管理辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)評(píng)審辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購(gòu)和訂購(gòu)管理辦法》等4部規(guī)范性文件，規(guī)定了政府采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品的預(yù)算管理、合同管理、評(píng)審管理以及首購(gòu)、訂購(gòu)制度。同年12月，修訂后的《科學(xué)技術(shù)促進(jìn)法》以法律的形式將政府采購(gòu)確立為“推動(dòng)全社會(huì)科學(xué)技術(shù)研究開(kāi)發(fā)經(jīng)費(fèi)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)”的一項(xiàng)措施，并且明確規(guī)定對(duì)國(guó)內(nèi)自主創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)實(shí)行政府采購(gòu)、首購(gòu)及訂購(gòu)。2009年，科技部、國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《國(guó)家自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定工作的通知》。今年上半年，國(guó)務(wù)院法制辦和財(cái)政部分別就《政府采購(gòu)法實(shí)施條例（征求意見(jiàn)稿）》和《政府采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。
　　透視政府采購(gòu)制度中存在的三大主要問(wèn)題
　　1．政府采購(gòu)促進(jìn)自主創(chuàng)新的功能定位不明
　　現(xiàn)行政府采購(gòu)基本法《政府采購(gòu)法》關(guān)于政府采購(gòu)功能定位的規(guī)定是其第一條和第九條。第一條主要強(qiáng)調(diào)了政府采購(gòu)的“提高政府采購(gòu)資金的使用效益”和“促進(jìn)廉政建設(shè)”功能，第九條規(guī)定了政府采購(gòu)幫助實(shí)現(xiàn)國(guó)家保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)的功能。很顯然，在《政府采購(gòu)法》的框架里，前者是主要功能，后者是輔助性功能。而且在輔助性功能中，也沒(méi)有明確提出“促進(jìn)自主創(chuàng)新”的政策目標(biāo)。這是與《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》將政府采購(gòu)列為促進(jìn)自主創(chuàng)新的主要手段之一的地位不相稱(chēng)的，也是與世界各國(guó)關(guān)于政府采購(gòu)的基本功能定位不一致的。
　　2．政府采購(gòu)范圍過(guò)窄
　　目前，國(guó)有企業(yè)沒(méi)有納入政府采購(gòu)主體范圍，工程采購(gòu)、通過(guò)銀行借款或向公眾發(fā)行債券等方式取得的非財(cái)政性資金采購(gòu)基本脫離政府采購(gòu)制度規(guī)范。采購(gòu)范圍的限制影響了我國(guó)政府采購(gòu)的規(guī)模效應(yīng)和采購(gòu)功能的發(fā)揮?？v向來(lái)看，我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模擴(kuò)大迅速；橫向相比，我國(guó)政府采購(gòu)占GDP的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家。
　　3．制度規(guī)范層次低、操作性不強(qiáng)、約束力不夠、銜接不暢
　　一是規(guī)范層次低?，F(xiàn)行制度中，除了《政府采購(gòu)法》和《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》兩部法律外，其他主要為無(wú)法納入法律體系的國(guó)務(wù)院、財(cái)政部以及地方政府的規(guī)范性文件。在法律和規(guī)范性文件之間，似乎沒(méi)有行政法規(guī)、部委規(guī)章、地方性法規(guī)等可以稱(chēng)之為法律的制度規(guī)范。
　　二是操作性不強(qiáng)?！墩少?gòu)法》沒(méi)有規(guī)定政府采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品的內(nèi)容，也沒(méi)有對(duì)采購(gòu)國(guó)貨作出具體規(guī)定，國(guó)務(wù)院至今也沒(méi)有制定出政府采購(gòu)的國(guó)貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序。新修訂的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》雖然規(guī)定了國(guó)內(nèi)自主創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)的政府采購(gòu)、首購(gòu)與訂購(gòu)制度，但沒(méi)有具體可操作的內(nèi)容。有關(guān)部委制定的《國(guó)家自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定管理辦法(試行)》、《財(cái)政部關(guān)于實(shí)施促進(jìn)自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策的若干意見(jiàn)》等也都存在程度不同的操作性不強(qiáng)問(wèn)題。
　　三是約束力不夠。一方面，《政府采購(gòu)法》、《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》沒(méi)有規(guī)定明確的自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)義務(wù)及其責(zé)任。另一方面，主要以規(guī)范性文件為載體、且操作性不強(qiáng)的自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)制度效力有限，不可能設(shè)定行政處罰、刑事處罰及民事賠償?shù)确韶?zé)任機(jī)制，因此存在比較嚴(yán)重的義務(wù)與責(zé)任不匹配問(wèn)題。沒(méi)有與義務(wù)相匹配的法律責(zé)任，就無(wú)法保證自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)的有效開(kāi)展。
　　四是銜接不暢。銜接《政府采購(gòu)法》與部委規(guī)范性文件的行政法規(guī)“政府采購(gòu)法實(shí)施條例”至今未能出臺(tái)，導(dǎo)致相關(guān)制度之間存在較為嚴(yán)重的脫節(jié)現(xiàn)象。此外，中央和地方的規(guī)范性文件之間也存在程度不同的銜接不夠問(wèn)題。一些地方有可能以采購(gòu)本地自主創(chuàng)新產(chǎn)品為由實(shí)現(xiàn)其地方保護(hù)的目的。
　　促進(jìn)自主創(chuàng)新還須盡快完善政府采購(gòu)立法
　　自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)制度的建設(shè)應(yīng)當(dāng)借鑒其他國(guó)家立法經(jīng)驗(yàn)，充分考慮國(guó)情和我國(guó)即將加入WTO政府采購(gòu)協(xié)定的實(shí)際，重點(diǎn)突破，逐步完善。
　　1．盡快出臺(tái)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》
　　《政府采購(gòu)法實(shí)施條例（征求意見(jiàn)稿）》征求意見(jiàn)已近一年，應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)。通過(guò)該部行政法規(guī)，明確界定國(guó)貨的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序，規(guī)定違反采購(gòu)國(guó)貨義務(wù)的法律責(zé)任。同時(shí)，明確工程采購(gòu)等的適用法律問(wèn)題，適度擴(kuò)大政府采購(gòu)范圍。
　　2．盡快啟動(dòng)《政府采購(gòu)法》及《招標(biāo)投標(biāo)法》的修訂程序
　　加入WTO政府采購(gòu)協(xié)定，我國(guó)必須盡快啟動(dòng)《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的修訂程序。我國(guó)現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》關(guān)于政府采購(gòu)的功能定位、范圍、程序、糾紛解決等方面的規(guī)定不僅本身不合理，而且有些不符合WTO政府采購(gòu)協(xié)定的基本要求，急需修改。同時(shí)，《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》之間存在矛盾沖突，亟待解決。
　　3．提升規(guī)范層次，構(gòu)建自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)法律體系
　　我國(guó)自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)法律體系應(yīng)以《政府采購(gòu)法》為龍頭，以一定數(shù)量的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等為基礎(chǔ)構(gòu)建。因此，需要在及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷提升規(guī)范性文件的層次，最終形成功能定位明確、范圍合理劃定、程序公開(kāi)公正、糾紛解決便民高效，權(quán)責(zé)一致、易于操作的政府采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品法律體系。當(dāng)然，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)有必要制定《購(gòu)買(mǎi)中國(guó)貨法》，明確規(guī)定政府必須承擔(dān)購(gòu)買(mǎi)中國(guó)制造產(chǎn)品的義務(wù)，及其違反該義務(wù)的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)?fù)七M(jìn)自主創(chuàng)新的目標(biāo)。

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